胡總書記在今年提出的新形勢(shì)下社會(huì)管理的目標(biāo)，就是要牢牢把握最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。他在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力專題研討班上提出：要建立健全的人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解相結(jié)合的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。上海在這方面走在全國(guó)的前面。早在2003年，為進(jìn)一步強(qiáng)化新時(shí)期人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接，上海市高級(jí)人民法院、市司法局召開人民調(diào)解工作專題座談會(huì)，提出建立“探索訴訟調(diào)解工作在法官主導(dǎo)下適度社會(huì)化的新模式”，選定普陀、黃浦、長(zhǎng)寧等區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)法院在“案件立案后庭審前，可將部分有可能通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解解決的糾紛，在征得雙方當(dāng)事人同意后，委托相關(guān)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。”并提出“人民法院定期聘請(qǐng)人民調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員”。如果人民調(diào)解與司法調(diào)解能夠有機(jī)的結(jié)合，形成一種有效的人民調(diào)解與司法調(diào)解對(duì)接機(jī)制，不僅可以將爭(zhēng)議和糾紛化解在萌芽狀態(tài)，而且可以達(dá)到和諧息訟，終止糾紛的理想狀態(tài)，更有利于減少甚至合法消除無(wú)休止的上訪現(xiàn)象，從而使社會(huì)達(dá)到持久的和諧狀態(tài)。這就是本文思考的目標(biāo)和宗旨。
根據(jù)本人對(duì)已經(jīng)試點(diǎn)的普陀、黃浦、長(zhǎng)寧和浦東新區(qū)法院進(jìn)行的調(diào)研，具體做法是通過(guò)分門別類召開主審法官，司法調(diào)解員和街道人民調(diào)解員的座談會(huì)和訪談的形式，查閱相關(guān)案例文本和調(diào)解協(xié)議書，面談部分通過(guò)雙調(diào)的爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人，發(fā)現(xiàn)人民法院主導(dǎo)型的“訴調(diào)對(duì)接”，在當(dāng)前多元糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展中獨(dú)樹一幟，作用突出.法院在“訴調(diào)對(duì)接”工作中，扮演構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)籌者、機(jī)制運(yùn)行的協(xié)調(diào)者及制度層面保障者的角色。浦東新區(qū)法院與浦東新區(qū)的梅園和濰坊街道的人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解協(xié)議書的法律效力方面有著長(zhǎng)期的合作實(shí)踐,也積累了相當(dāng)多的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
一. 目前上海市雙調(diào)對(duì)接中心的運(yùn)作模式和成效：
1.運(yùn)作模式：
首先是調(diào)解格局。目前上海訴調(diào)對(duì)接中心通常由區(qū)法院設(shè)立“訴調(diào)對(duì)接中心”與區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)合暑辦公，辦公地點(diǎn)直接與法院立案庭相鄰。訴調(diào)中心主任通常由區(qū)法院任命民庭副庭長(zhǎng)或資深法官擔(dān)任外，法院還聘請(qǐng)退休的資深法官及邀請(qǐng)區(qū)司法局選派人員擔(dān)任中心副主任，協(xié)助主任管理中心的辦案業(yè)務(wù)和日常事務(wù)，同時(shí)基本上形成了包括專職調(diào)解員調(diào)解、退休法官調(diào)解、行政調(diào)解在內(nèi)的訴調(diào)對(duì)接“大調(diào)解格局”，工作人員的工資津貼通常由司法局實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)的形式發(fā)放。以普陀法院為例,訴調(diào)對(duì)接中心現(xiàn)共有專職調(diào)解員14人（其中包括退休法官4人、人民陪審員4人，社區(qū)法官3人），另外還與公安交警等部門合作，成立了交通事故糾紛調(diào)委會(huì),形成了綜合大調(diào)解格局；二是調(diào)解人員除資深法官擔(dān)任調(diào)解員外，對(duì)聘請(qǐng)的調(diào)解員都進(jìn)行定期的專業(yè)培訓(xùn)，司法專業(yè)化程度在不斷提高；其三是案號(hào)規(guī)范化，中心一般都設(shè)立案件檢索系統(tǒng)：如普陀法院的訴前調(diào)解立案號(hào)，從原來(lái)的繳字號(hào)、預(yù)字號(hào)，現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范到“訴前調(diào)字號(hào)”，并在院辦公室及立案庭幫助下設(shè)立了案件檢索系統(tǒng)，隨時(shí)方便調(diào)解員及當(dāng)事人查尋。
工作成效：
從調(diào)解范圍看，糾紛調(diào)處類型趨于多樣，如普陀區(qū)院調(diào)解工作室訴前調(diào)處糾紛案由2008年8種到2010年1月已達(dá)25種，目前已包含所有民事、刑事附帶民事賠償、涉少等案件，較2008年案由種類增加了3倍多；從工作成效看,現(xiàn)有的對(duì)接中心通常為法院工作減負(fù)明顯，分流民事糾紛案件近三成：以普陀對(duì)接中心為例,2010年中心包括訴前調(diào)解、審前調(diào)解在內(nèi)，共接受各類法院委托調(diào)解糾紛5843件，調(diào)解成功2728件，真正實(shí)現(xiàn)了以“調(diào)”止“訴”的目的。同時(shí)快速提升糾紛化解率：如普陀中心訴前糾紛平均調(diào)處周期為10.2天，相較于民事案件通常需要50天左右的平均審理速度，縮短了約20%的時(shí)間，且接近七成糾紛在7天內(nèi)調(diào)解成功，遠(yuǎn)低于市高院關(guān)于委托調(diào)解的期限規(guī)定。上海其他區(qū)級(jí)法院也因?yàn)樵V調(diào)對(duì)接中心的有效工作而極大減少了工作負(fù)擔(dān),同時(shí)矛盾和糾紛也能得到較早較快的解決。
3.相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)：
根據(jù)上海市浦東新區(qū)和其他區(qū)人民法院與其所轄區(qū)的人民調(diào)解庭的有效的聯(lián)動(dòng)合作的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)考察了庭前調(diào)解制度、委托調(diào)解制度和庭中調(diào)解制度的運(yùn)行和效果。庭前調(diào)解制度是指將人民調(diào)解設(shè)定為法院調(diào)解的前置條件。即規(guī)定家庭成員之間和鄰里之間的民事案件和輕微的刑事案件，當(dāng)事人必須首先申請(qǐng)人民調(diào)解。因人民調(diào)解無(wú)效或超過(guò)人民調(diào)解的范圍或能力的，由人民調(diào)解員出具書面受理結(jié)果，然后當(dāng)事人才可以去申請(qǐng)法院調(diào)解或訴訟；委托調(diào)解制度是指由人民法院將某些已經(jīng)立案的較小的民事和輕微的刑事案件委托所在區(qū)域的人民調(diào)解庭預(yù)先調(diào)解，將矛盾和問(wèn)題通過(guò)人民調(diào)解先行化解。法院可以根據(jù)所在轄區(qū)的人民調(diào)解庭調(diào)解的能力和法律允許的范圍，勸說(shuō)當(dāng)事人先行人民調(diào)解，這樣既可以節(jié)省當(dāng)事人的訴訟成本和法院的司法成本，也可以維護(hù)當(dāng)事人雙方的情面；庭中調(diào)解是指法院可以根據(jù)案件的情況直接將人民調(diào)解作為法院調(diào)解的一部分。即由調(diào)解法官?zèng)Q定是否直接邀請(qǐng)所在轄區(qū)的人民調(diào)解庭參與調(diào)解已經(jīng)審理的案子。最終形成一套有效的系統(tǒng)的雙調(diào)對(duì)接機(jī)制.目前上海區(qū)級(jí)法院設(shè)立的訴調(diào)對(duì)接中心受理的案件基本上都是法院通過(guò)立案庭委托的庭前或訴前調(diào)解。
二.仍然存在的問(wèn)題與對(duì)策：
1.調(diào)解書的法律效力問(wèn)題及其對(duì)策
根據(jù)2011年元旦實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第32條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，一方當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟”。因此人民調(diào)解不同于法院調(diào)解，法院調(diào)解協(xié)議書具有法律的強(qiáng)制力，而且法院調(diào)解還能夠終結(jié)案件。使得雙方當(dāng)事人的糾紛徹底息訟。而人民調(diào)解案件中的雙方當(dāng)事人在人民調(diào)解協(xié)議書簽字后仍然可以申請(qǐng)仲裁或上訴到法院,糾紛或案件可能并沒(méi)有終結(jié)。
該法在兩種調(diào)解對(duì)接上有個(gè)新規(guī)定,即第33條：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”
由于經(jīng)過(guò)法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議書是具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力的。這種做法不僅可以減少訴訟和司法成本，而且能夠保障協(xié)議的有效執(zhí)行，是運(yùn)用法院機(jī)制對(duì)人民調(diào)解給予支持的重要保障性措施。但第33條只是規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議書“可以”申請(qǐng)法院確認(rèn),而不是“必須”申請(qǐng)法院確認(rèn)。因此特建議將第33條中的"可以"改為“必須”，將雙方當(dāng)事人的選擇權(quán)改為一種義務(wù)。
鑒于沒(méi)有經(jīng)過(guò)法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議書都不具備法律強(qiáng)制力的，當(dāng)事人都有反悔的權(quán)力和可能，這樣案件并沒(méi)有完全終結(jié),同時(shí)對(duì)調(diào)解員的工作也是一種否定或輕視。目前我國(guó)的法律并沒(méi)有規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議書必須經(jīng)過(guò)法院的確認(rèn)，其中的原因主要在于：一是人民調(diào)解協(xié)議書若要經(jīng)過(guò)法院確認(rèn)，在2011年3月之前當(dāng)事人通常必須繳納司法確認(rèn)費(fèi)(在上海通常為50元)雖然費(fèi)用不多，但對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)也似乎是一筆多余的開支；其二，經(jīng)過(guò)人民調(diào)解達(dá)成的協(xié)議書，雙方當(dāng)事人在簽字時(shí)主觀上很可能并沒(méi)有以后想要反悔的意思，因此當(dāng)事人覺(jué)得去法院確認(rèn)要化時(shí)間和金錢，感到多此一舉。這樣，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議書,案件仍然可能會(huì)留下尾巴。然而，最高人民法院于2011年3月21日通過(guò)的同年同月30日施行的<關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定>第31規(guī)定：“人民法院辦理人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件，不收取費(fèi)用”。
因此特建議：制定<人民調(diào)解法實(shí)施辦法>或由最高人民法院作出相關(guān)司法解釋,規(guī)定對(duì)已經(jīng)達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人雙方都必須申請(qǐng)法院確認(rèn)，作為人民調(diào)解工作的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。法院免除其司法確認(rèn)費(fèi).法院對(duì)申請(qǐng)司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議書可以依法決定是否給與人民調(diào)解協(xié)議書以司法確認(rèn)。
2.調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)的思考
由于在轉(zhuǎn)型期間我國(guó)社會(huì)變遷速度加快,涉及到的案件越來(lái)越復(fù)雜，新的法律不斷出現(xiàn)，舊的法律也在不斷修改，比如最近最高院關(guān)于我國(guó)婚姻法司法解釋三，對(duì)離婚案件中房產(chǎn)分割糾紛案件的調(diào)解和審判影響甚大，這就要求調(diào)解員要不斷跟上形勢(shì)，掌握新的法律知識(shí)和精神。
因此特建議：雙調(diào)對(duì)接中心的所有未曾做過(guò)法官的兼職調(diào)解員，都必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的考核拿上崗證書，以提高調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)水準(zhǔn)。同時(shí)由于調(diào)解的工作量在迅速加大，而調(diào)解人員待遇普遍較低，這樣不利于調(diào)動(dòng)工作人員的工作積極性。因此也特建議適當(dāng)提高訴調(diào)中心調(diào)解員的工資津貼標(biāo)準(zhǔn)，可考慮制定調(diào)解員工資分級(jí)制度，將調(diào)解員分為資深和一般兩類,將工資與級(jí)別以及工作實(shí)績(jī)掛鉤。
3.在完善現(xiàn)有的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的前提下，建立多元調(diào)解機(jī)制,充分發(fā)揮多元調(diào)解機(jī)制在化解矛盾和糾紛中的作用，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定
除了繼續(xù)發(fā)揮上海各個(gè)區(qū)級(jí)法院現(xiàn)有訴調(diào)中心的作用外，特建議建立和完善如下的多元調(diào)解對(duì)接機(jī)制：其一是由下而上的申請(qǐng)法院確認(rèn)調(diào)解。應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)立法規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議書簽字雙方在簽字后必須在規(guī)定期限內(nèi)申請(qǐng)法院確認(rèn)，確認(rèn)費(fèi)用一律免費(fèi);其二是由上而下的確認(rèn)委托調(diào)解協(xié)議書。鑒于法院每年審理的案件數(shù)量巨大，可以由立案庭或案件承辦法官在審理案件中依法決定，并征得案件雙方當(dāng)事人的書面簽字同意，由法院委托所在地區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，通過(guò)委托的人民調(diào)解委員會(huì)所達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書,直接由法院書面確認(rèn)視同于法院調(diào)解的協(xié)議書,其協(xié)議書具有終結(jié)案件的法律效力；其三是應(yīng)法院邀請(qǐng)的人民調(diào)解員參與庭中調(diào)解，其達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書應(yīng)該視為法院調(diào)解書，具有法律效力和實(shí)施的強(qiáng)制力。
出處：《創(chuàng)新社會(huì)管理》，中國(guó)檢察出版社，2012年第1期
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