【作者】譚俊
【內(nèi)容提要】
執(zhí)法管理化：法律的組織運(yùn)作邏輯
譚俊 上海交通大學(xué)中國(guó)法與社會(huì)研究院助理研究員
摘要：雖然公共行政中一直存在法律主義和管理主義的爭(zhēng)論，但行政組織如何理解和應(yīng)用法律卻一直未得到足夠的關(guān)注。行政組織的運(yùn)作主要是按照管理主義的邏輯，強(qiáng)調(diào)通過(guò)有效調(diào)配組織資源，以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)；法律的運(yùn)作主要是遵循法律主義的邏輯，注重的是基于合法/非法作為符碼的規(guī)范性評(píng)價(jià)，二者在理論和實(shí)踐中存在一定的緊張關(guān)系。當(dāng)遇到公共事務(wù)中的治理“難點(diǎn)”問(wèn)題時(shí)，需要執(zhí)法者與管理者共同應(yīng)對(duì)。此時(shí)，法律的理念被行政組織所吸收、利用和轉(zhuǎn)變的過(guò)程就形成了執(zhí)法的管理化，具體表現(xiàn)為法律目標(biāo)、內(nèi)容、理念、符號(hào)和組織方式的管理化。導(dǎo)致執(zhí)法管理化的原因在于行政對(duì)法律的吸納，包括對(duì)法律不確定內(nèi)容的意義建構(gòu)、組織分包制對(duì)法律的統(tǒng)攝以及管理修辭對(duì)法律目的的重構(gòu)。執(zhí)法管理化雖然可以提高執(zhí)法效率和行政組織的正當(dāng)性水平，但也會(huì)導(dǎo)致法律的解構(gòu)和執(zhí)法權(quán)威的削弱。盡管如此，執(zhí)法管理化充分體現(xiàn)了我國(guó)行政管理和行政執(zhí)法相融合的方式之一，對(duì)于深化行政執(zhí)法體制改革，協(xié)調(diào)法律的管理者角色和監(jiān)管者角色之間的內(nèi)在緊張，推進(jìn)行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)型，提高公共行政管理的法治化水平具有重要啟示意義。
關(guān)鍵詞：執(zhí)法管理化；違法建筑；管理主義；法律主義；組織；
一、問(wèn)題意識(shí)與既有研究
現(xiàn)代法治政府建設(shè)的核心在于將政府行為全面納入法治軌道，通過(guò)明確的職權(quán)劃分和嚴(yán)格的歸責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)依法行政。在這一過(guò)程中，“行使公共權(quán)力和處理公共事務(wù)的行政過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行法律規(guī)則和程序規(guī)定的法律過(guò)程”(強(qiáng)世功，2011:83)。正因如此，部分學(xué)者觀察到政府在對(duì)公共事務(wù)的處理中出現(xiàn)了“行政執(zhí)法化”(強(qiáng)世功，2011)和“管理合法性”(朱濤，2021)現(xiàn)象。然而，法律執(zhí)行并不是發(fā)生在純理性的真空中，而是要穿透利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的多層級(jí)官僚系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)，故執(zhí)法的過(guò)程必然受到行政組織運(yùn)作的影響。已有研究者注意到行政組織對(duì)執(zhí)法的影響，特別是黨政結(jié)構(gòu)和行政組織中的條塊結(jié)構(gòu)對(duì)執(zhí)法的形塑作用，但忽視了執(zhí)法過(guò)程中法律邏輯與行政管理邏輯之間的差異，未能對(duì)法律與行政組織之間的相互作用進(jìn)行深入的考察。具體而言，行政組織和組織內(nèi)的行動(dòng)者如何理解和應(yīng)用法律？組織如何將法律轉(zhuǎn)譯為內(nèi)部政策和程序？組織對(duì)法律的遵守是符號(hào)性的還是實(shí)質(zhì)性的？等等。對(duì)上述問(wèn)題的回答有助于深入認(rèn)識(shí)法律在行政組織的運(yùn)作機(jī)制，以及政府依法行政的表象和實(shí)質(zhì)。
近年來(lái)，關(guān)于行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)研究受到愈來(lái)愈多的關(guān)注，研究者們一方面對(duì)執(zhí)法過(guò)程的各種現(xiàn)象予以深入的揭示，另一方面對(duì)執(zhí)法中存在的各種問(wèn)題予以深刻的剖析，提出了各種有力的機(jī)制解釋。諸多精彩紛呈的研究背后共享的核心問(wèn)題意識(shí)是執(zhí)法為什么難。具體言之，在行政法律規(guī)范日益完善的背景下，為何法律的執(zhí)行總是存在各種偏差或失靈，出現(xiàn)諸如選擇性執(zhí)法(戴治勇，2008)、彈性執(zhí)法(陳柏峰，2015)、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、模糊性執(zhí)法(王裕根，2019)、釣魚(yú)執(zhí)法、暴力執(zhí)法、法律耗散(王波，2011)、相機(jī)執(zhí)行(徐建牛、施高鍵，2021)等。面對(duì)這些現(xiàn)象，在定性或定量分析的基礎(chǔ)上，學(xué)者們從三種不同的角度提出了理論解釋。
第一，法律不完備理論進(jìn)路。此種進(jìn)路將法律執(zhí)行過(guò)程中的偏差主要?dú)w因于法律制度的不完善或者未按照相應(yīng)的程序性和實(shí)體性法律規(guī)范嚴(yán)格執(zhí)行，特別是對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用(姜明安，1993)、過(guò)分依賴強(qiáng)制和制裁(王錫鋅，2005)等。法律的完備性預(yù)設(shè)了法律規(guī)則清晰明確，執(zhí)法者是完全理性的(李燕等，2021)，在執(zhí)法過(guò)程中能夠?qū)Ψ蛇M(jìn)行“最佳詮釋”。在此延長(zhǎng)線上，法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者認(rèn)為，如果法律是完備的，基于完備性的最優(yōu)設(shè)計(jì)能夠充分實(shí)現(xiàn)對(duì)違法者的威懾，而不完備的法律將對(duì)執(zhí)法權(quán)的配置帶來(lái)影響，同時(shí)可能產(chǎn)生大量的“負(fù)外部性”(Pistor&Xu,2002)。
第二，基于制度－結(jié)構(gòu)的解釋進(jìn)路。由于執(zhí)法者嵌入在不同的組織結(jié)構(gòu)中，故組織的目標(biāo)設(shè)定、組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)成及組織權(quán)力的運(yùn)行等都會(huì)對(duì)法律的執(zhí)行帶來(lái)影響。在組織目標(biāo)設(shè)定層面，中央政府和地方政府的目標(biāo)，執(zhí)法部門(mén)和政府管理部門(mén)的目標(biāo)均存在沖突或不一致的可能。當(dāng)不同組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不一致時(shí)，往往會(huì)發(fā)生目標(biāo)替代，通常會(huì)形成以地方政府管理部門(mén)的中心工作目標(biāo)替代其他層級(jí)部門(mén)的工作目標(biāo)的現(xiàn)象，這會(huì)導(dǎo)致選擇性執(zhí)法(戴治勇，2008；黃锫，2021)，執(zhí)法效果也會(huì)出現(xiàn)時(shí)而有效時(shí)而無(wú)效的搖擺現(xiàn)象(何艷玲，2013)。在組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)成層面，政府組織內(nèi)部不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)之間的“孤島現(xiàn)象”導(dǎo)致法律執(zhí)行的“失真”，而組織內(nèi)的條塊結(jié)構(gòu)、政治倫理和權(quán)責(zé)配置也都從不同方面塑造基層執(zhí)法(陳柏峰，2017)。另外，不同執(zhí)法部門(mén)間的博弈(王清，2015)對(duì)法律執(zhí)行效果也具有重要的影響。在組織權(quán)力運(yùn)行層面，執(zhí)法事項(xiàng)在組織層級(jí)傳遞過(guò)程中會(huì)導(dǎo)致法律的耗散(王波，2011)。
第三，基于行動(dòng)－過(guò)程的解釋進(jìn)路。如果說(shuō)制度－結(jié)構(gòu)路徑強(qiáng)調(diào)對(duì)執(zhí)法者的約束條件，那么行動(dòng)－過(guò)程進(jìn)路則側(cè)重于執(zhí)法者在組織結(jié)構(gòu)中的能動(dòng)性，以及執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的互動(dòng)過(guò)程。相關(guān)的研究主要通過(guò)考察具體執(zhí)法情境中執(zhí)法者的各種行動(dòng)策略。具體而言，作為街頭官僚的執(zhí)法者在資源稀缺的環(huán)境下，通過(guò)“變通執(zhí)行”(劉鵬、劉志鵬，2014)、尋求“平衡”(劉升，2018)、建構(gòu)“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”(甘霆浩，2021)、“貓鼠游戲”(呂德文，2019)、技術(shù)化的“案卷制作”(郭曉雨，2021)等方式來(lái)應(yīng)對(duì)組織內(nèi)的考核、問(wèn)責(zé)壓力以及實(shí)現(xiàn)與執(zhí)法對(duì)象的“合作共生”(于龍剛，2015)。與之相應(yīng)，法律在執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的交換和互動(dòng)過(guò)程中得以消解和重構(gòu)。
上述諸研究深化了我們對(duì)中國(guó)法律執(zhí)行偏差問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，但相關(guān)研究仍存在學(xué)術(shù)推進(jìn)的空間。偏差研究固然重要，但是它忽略了實(shí)踐中存在的法律執(zhí)行無(wú)偏差的情形。不僅如此，偏差研究預(yù)設(shè)了法律目的的單一性，其線性思維未能注意到法律與組織環(huán)境之間的復(fù)雜互動(dòng)過(guò)程。具體而言，法律不完備性理論進(jìn)路對(duì)法律及運(yùn)行過(guò)程建立在理性假設(shè)基礎(chǔ)上，忽視了現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的多重影響因素；制度－結(jié)構(gòu)解釋進(jìn)路將行政組織預(yù)設(shè)為一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體，忽略了行政組織內(nèi)在的復(fù)雜性以及對(duì)法律執(zhí)行的正向促進(jìn)作用；行動(dòng)－過(guò)程的解釋進(jìn)路則主要圍繞執(zhí)法者的行為選擇，忽視了非執(zhí)法者的其他執(zhí)行者的作用?；诖?，本文將轉(zhuǎn)換既有執(zhí)法研究的“偏差”視角，通過(guò)聚焦公共行政中行政組織如何通過(guò)解釋和重構(gòu)法律以應(yīng)對(duì)治理中出現(xiàn)的“難點(diǎn)”[1]問(wèn)題，探索中國(guó)語(yǔ)境下的組織場(chǎng)域與法律場(chǎng)域相互作用所呈現(xiàn)出來(lái)的復(fù)雜性。
[1]難點(diǎn)問(wèn)題是相對(duì)于簡(jiǎn)單問(wèn)題而言，意指無(wú)法按照科層組織內(nèi)部按部就班來(lái)解決的問(wèn)題。難點(diǎn)問(wèn)題常常是因?yàn)檎咦兓?、多方利益群體卷入或者會(huì)造成較大的社會(huì)影響而需要通過(guò)專項(xiàng)任務(wù)或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注等方式才能得以解決。
本文將以S市M區(qū)基層政府對(duì)違法建筑的拆除過(guò)程為線索，集中考察政府組織通過(guò)“管理”的方式實(shí)現(xiàn)法律的過(guò)程和機(jī)制，以透視政府組織對(duì)法律運(yùn)行的影響。首先，在對(duì)案例進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出法律在組織運(yùn)行中出現(xiàn)的管理化現(xiàn)象。其次，對(duì)執(zhí)法管理化的表現(xiàn)形式及具體內(nèi)容進(jìn)行探討。再次，在前述基礎(chǔ)上，對(duì)導(dǎo)致執(zhí)法管理化的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行詳細(xì)分析，以揭示其內(nèi)在的邏輯。最后，對(duì)執(zhí)法管理化所帶來(lái)的可能影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，討論其具有的正向功能和負(fù)向功能。
二、研究方法與研究案例
（一）個(gè)案選擇與資料收集
基于個(gè)案的定性研究旨在對(duì)社會(huì)現(xiàn)象背后隱藏的邏輯進(jìn)行揭示。本研究案例源自筆者2014年11月至2015年6月在M區(qū)X街道調(diào)研期間的意外發(fā)現(xiàn)。選擇此案例主要基于以下原因：一是典型性。X街道HM小區(qū)的違法搭建一直是M區(qū)違建治理中難啃的“硬骨頭”，對(duì)違建治理的分析不僅能夠反映違法建筑拆除中常見(jiàn)的問(wèn)題，還能夠揭示行政組織在運(yùn)行過(guò)程中的各種復(fù)雜性要素。二是完整性。M區(qū)X街道于2014年和2015年對(duì)違法建筑進(jìn)行拆除，整個(gè)拆除過(guò)程以及事后的效果都已經(jīng)呈現(xiàn)出來(lái)，相應(yīng)的案件材料收集也相對(duì)完全。三是適應(yīng)性。違法建筑拆除的過(guò)程不僅是執(zhí)法事項(xiàng)之一，同時(shí)也屬于政府公共治理的主要內(nèi)容之一，其任務(wù)的完成需要政府各個(gè)條塊部門(mén)共同協(xié)作，以及綜合運(yùn)用管理和法律手段，因而該案例與研究問(wèn)題具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。
M區(qū)X街道于2010年正式成立，轄區(qū)面積19.26平方公里。X街道成立之初有11個(gè)村委會(huì)，9個(gè)居委會(huì)，轄區(qū)內(nèi)有大量的城鄉(xiāng)接合地帶，其在發(fā)展的過(guò)程中面臨大量的動(dòng)遷和違章建筑的問(wèn)題。故對(duì)違法建筑的拆除一直是X街道工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，旨在建設(shè)“無(wú)違建居村(街道)”。本研究主要通過(guò)深描HM小區(qū)違法建筑拆除的個(gè)案來(lái)揭示政府組織如何運(yùn)用法律的過(guò)程和機(jī)制，收集的資料主要是筆者在對(duì)整個(gè)案例研究的過(guò)程中接觸到的會(huì)議記錄、檔案資料、政府文件、新聞報(bào)道以及對(duì)相關(guān)人員的訪談等。
（二）違法建筑的生成與整治
X街道的HM小區(qū)與H鎮(zhèn)相鄰，是一個(gè)建于20世紀(jì)90年代的農(nóng)民新村。該新村主要是因?yàn)?/span>H鎮(zhèn)招商引資而將部分村民動(dòng)遷形成的。小區(qū)土地的所有權(quán)為集體所有，但是小區(qū)的房屋由村民自己建造，共有39戶。其中每戶宅基地被批準(zhǔn)占地面積為106平方米，建筑面積為200平方米。在X街道成立之前，該新村一直由H鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理。X街道成立之后，新村所在地被劃入了X街道的行政管轄區(qū)域內(nèi)，但是土地權(quán)屬的性質(zhì)一直沒(méi)有改變。
1．違法建筑的生成與執(zhí)法的推諉
自2012年6月18日開(kāi)始，M區(qū)大聯(lián)動(dòng)中心[2]陸陸續(xù)續(xù)接到有關(guān)HM小區(qū)違建的投訴。投訴內(nèi)容主要包括破墻開(kāi)店和違法翻建。盡管相關(guān)案件的投訴不斷發(fā)生，相應(yīng)的違法翻建現(xiàn)象卻沒(méi)有得到有效處置，因?yàn)楦鱾€(gè)部門(mén)都認(rèn)為該小區(qū)的違法建筑管轄問(wèn)題不屬于自己的職權(quán)范圍。對(duì)于X街道城市管理執(zhí)法中隊(duì)(后文簡(jiǎn)稱“城管執(zhí)法中隊(duì)”)而言，該小區(qū)“屬于農(nóng)村宅基地，不屬于城市管理執(zhí)法范圍”；對(duì)于X街道而言，雖然街道對(duì)該小區(qū)有日常監(jiān)管職責(zé)，但是卻沒(méi)有對(duì)違法建筑的執(zhí)法權(quán)，主張應(yīng)當(dāng)由區(qū)規(guī)劃和國(guó)土資源管理局(后文簡(jiǎn)稱“區(qū)規(guī)土局”)管轄；對(duì)于區(qū)規(guī)土局而言，“按照土地所有權(quán)歸誰(shuí)由誰(shuí)查處的工作慣例，違法建房應(yīng)由H鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)”；但是對(duì)于H鎮(zhèn)而言，該小區(qū)已被劃入X街道的行政區(qū)劃，根據(jù)行政執(zhí)法屬地管轄原則，不應(yīng)由H鎮(zhèn)立案查處。在各個(gè)執(zhí)法部門(mén)間的相互推諉中，違法建筑的范圍和規(guī)模都進(jìn)一步增加了，其中有34戶村民都進(jìn)行了不同程度的違法搭建，包括加層和場(chǎng)地違建等，并主要用于房屋出租。其中，違法搭建面積最多的一戶達(dá)到了1280平方米，小區(qū)總違建面積達(dá)到1.42萬(wàn)平方米，所容納的租戶人數(shù)有2000多名。而關(guān)于違建執(zhí)法主管部門(mén)的歸屬問(wèn)題直到2012年11月7日才得到解決，主要通過(guò)由副區(qū)長(zhǎng)牽頭，召集區(qū)聯(lián)動(dòng)中心、區(qū)規(guī)土局、區(qū)城管大隊(duì)、X街道和H鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確定了由區(qū)拆違辦牽頭、H鎮(zhèn)為執(zhí)法主體，其他單位和部門(mén)配合的方案。不過(guò)，此方案在實(shí)際的拆違過(guò)程中又發(fā)生了變化，事實(shí)上由X街道和H鎮(zhèn)各承擔(dān)了部分違法建筑的拆除工作。更關(guān)鍵的是，盡管違法建筑的執(zhí)法主體被確認(rèn)了，但是對(duì)違法建筑的拆除卻一直被拖延。
[2]大聯(lián)動(dòng)中心是M區(qū)探索建立的“城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”，其在不改變既有的行政管理組織體制的前提下，通過(guò)建立信息化平臺(tái)，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)通過(guò)“統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)信息采集、矛盾排查、治安聯(lián)防和行政執(zhí)法的一體化。
2．違法建筑的整治與違建戶的對(duì)立
HM小區(qū)違建問(wèn)題隨著投訴的增多而引起了相關(guān)部門(mén)的重視。其中，2013年10月31日，區(qū)拆違辦召開(kāi)專題會(huì)議重新啟動(dòng)了對(duì)該小區(qū)的違建治理工作。2014年1月3日、3月7日，分管的副區(qū)長(zhǎng)兩次批示要求H鎮(zhèn)組織力量依法拆違，但都沒(méi)有獲得實(shí)際的效果。直到2014年3月20日，拆違工作才獲得了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，因?yàn)?/span>M區(qū)區(qū)長(zhǎng)帶領(lǐng)分管拆違、公安、城管的三位副區(qū)長(zhǎng)以及法制、監(jiān)察、房管、建設(shè)等部門(mén)的負(fù)責(zé)人對(duì)違法建筑現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了實(shí)地考察，并在當(dāng)天召開(kāi)了拆違的辦公會(huì)。會(huì)議提出了三個(gè)具體的工作要求：一是由X街道負(fù)責(zé)對(duì)小區(qū)的出入管理，全面停止在建的違法建筑；二是要求由區(qū)分管拆違的副區(qū)長(zhǎng)牽頭，制定出具體的拆違方案；三是要求監(jiān)察部門(mén)對(duì)違法建筑形成原因進(jìn)行追查并問(wèn)責(zé)。
針對(duì)第一項(xiàng)工作要求，X街道當(dāng)天召開(kāi)動(dòng)員部署會(huì)，明確了具體的工作內(nèi)容：第一，從2014年3月20日起，對(duì)HM小區(qū)進(jìn)行封閉式管理，特別是與在建項(xiàng)目相關(guān)的人員只出不進(jìn)；第二，成立了具體的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)宣傳、維穩(wěn)和后勤保障等工作；第三，開(kāi)展一戶一方案的調(diào)查摸底，弄清小區(qū)違法建筑的情況和租住人員信息。
針對(duì)第二項(xiàng)工作要求，2014年3月26日，區(qū)政府牽頭成立了專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《關(guān)于拆除HM小區(qū)違法建筑實(shí)施方案》。其中專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組分別由兩位副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，拆違相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人同時(shí)都是領(lǐng)導(dǎo)小組成員。方案初步確定拆違的四個(gè)階段，即調(diào)查摸底階段、宣傳教育階段、綜合整治階段和依法拆除階段，預(yù)計(jì)在2014年10月31日完成。
針對(duì)第三項(xiàng)工作要求，區(qū)問(wèn)責(zé)處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2015年1月15日公布了對(duì)HM小區(qū)違法建筑產(chǎn)生、發(fā)展過(guò)程中相關(guān)單位和人員的問(wèn)責(zé)結(jié)果。主要涉及X街道、H鎮(zhèn)、區(qū)規(guī)土局、區(qū)拆除違法建筑領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(后文簡(jiǎn)稱“區(qū)拆違辦”)、區(qū)聯(lián)動(dòng)中心共13人，其中有2人被處以行政警告、通報(bào)批評(píng)并調(diào)離崗位，1人被責(zé)令誡勉談話、作出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)并調(diào)離崗位，其余10人均受到通報(bào)批評(píng)、責(zé)令書(shū)面檢查、誡勉談話等處分。
與此同時(shí)，從2014年6月開(kāi)始，HM小區(qū)違建戶們開(kāi)始到街道、區(qū)政府、市政府多次上訪，其主要的訴求有以下幾項(xiàng)：第一，部分違建戶因?yàn)樯刑幱谠诮ㄖ?，有的是通過(guò)借錢(qián)翻建的，其原本希望通過(guò)出租收回成本，如果被拆除將面臨較大的經(jīng)濟(jì)損失，希望政府能酌情給予補(bǔ)償。第二，HM小區(qū)違法建筑的形成與政府監(jiān)管不利有關(guān)，相關(guān)政府要承擔(dān)一定的責(zé)任，希望有關(guān)部門(mén)能夠綜合考慮客觀情況。第三，違法建筑被拆后，部分租戶要在外租房過(guò)渡，由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，希望政府能夠補(bǔ)貼部分房租。第四，希望有關(guān)部門(mén)公布違建治理方案。第五，除了HM小區(qū)外，還有其他存在違法建筑的小區(qū)，為什么不拆它們而先拆HM小區(qū)，希望政府有關(guān)部門(mén)予以說(shuō)明。由于違建戶的強(qiáng)烈反對(duì)，拆違工作陷入了停滯。
3．軟硬兼施與成功拆違
直到2015年4月13日，專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組又召開(kāi)了兩次工作推進(jìn)會(huì)，要求全面推進(jìn)拆違整治工作，使停滯的拆違工作得以恢復(fù)。新的工作推進(jìn)會(huì)制定并通過(guò)了《關(guān)于HM小區(qū)綜合整治實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》)，其中除了對(duì)具體整治方案進(jìn)行了更新外，還規(guī)定了整治補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》，預(yù)計(jì)在5月4日實(shí)施拆違封閉式管理，5月11日進(jìn)入強(qiáng)制拆違階段。根據(jù)新的整治方案，新成立的工作組通過(guò)上門(mén)宣傳和說(shuō)服教育與部分違建戶陸陸續(xù)續(xù)簽署了拆違協(xié)議。與此同時(shí)，專項(xiàng)整治小組還聯(lián)合公安、城管、食品藥品監(jiān)督管理、規(guī)劃與國(guó)土資源管理、工商、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、勞動(dòng)監(jiān)察等部門(mén)開(kāi)展了聯(lián)合執(zhí)法，主要是針對(duì)HM小區(qū)沿街破墻開(kāi)店的32間無(wú)證經(jīng)營(yíng)的商鋪和黑中介進(jìn)行了執(zhí)法。從4月24日到5月5日，專項(xiàng)整治小組先后開(kāi)展了5次聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，沿街無(wú)證經(jīng)營(yíng)的商鋪只好停業(yè)和搬遷，進(jìn)而對(duì)其實(shí)施了拆除。這對(duì)小區(qū)內(nèi)不愿意簽署拆違協(xié)議的村民起到了一定的威懾作用，并最終促使所有違建戶都簽署了助拆協(xié)議，提前完成預(yù)定目標(biāo)。
三、違法建筑拆除的管理化過(guò)程
理想的執(zhí)法模式主要包括以下三個(gè)方面：“第一，執(zhí)法人員的活動(dòng)必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)；第二，執(zhí)法活動(dòng)必須按照法定的程序；第三，執(zhí)法活動(dòng)是將法律的一般規(guī)定適用到具體案件中的過(guò)程，法律的規(guī)定是一般，具體的案件是特殊，適用法律一律平等。”(朱景文，2013:67)不過(guò)，此一模式是邏輯推演的結(jié)果，未能將執(zhí)法過(guò)程中的多種影響因素納入考察，其中包括執(zhí)法者所嵌入的組織。組織運(yùn)作主要是按照管理主義的邏輯，強(qiáng)調(diào)通過(guò)有效調(diào)配組織資源，以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)；而法律運(yùn)作主要是遵循法律主義的邏輯，注重的是基于合法/非法作為符碼的規(guī)范性評(píng)價(jià)。當(dāng)兩種場(chǎng)域邏輯相遇時(shí)，組織可能受到法律的影響，其行動(dòng)策略和組織結(jié)構(gòu)會(huì)受到相應(yīng)的形塑。與此同時(shí)，法律也會(huì)受到組織的影響，被組織的規(guī)范和運(yùn)行邏輯所過(guò)濾和調(diào)整。對(duì)于行政執(zhí)法而言，法律的理念被行政組織所吸收、利用和轉(zhuǎn)變的過(guò)程就形成了執(zhí)法的管理化。這一過(guò)程中法律主義的邏輯就被管理主義的邏輯所吸納。前文HM小區(qū)的違法建筑拆除過(guò)程從多個(gè)方面體現(xiàn)了執(zhí)法的管理化。
第一，行政組織通過(guò)目標(biāo)設(shè)定，將法律目標(biāo)轉(zhuǎn)換為組織目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)法律目標(biāo)的管理化。法律的目標(biāo)具有應(yīng)然性，往往不考慮具體的情境；相對(duì)而言，組織的目標(biāo)選擇是在多元的任務(wù)中結(jié)合組織資源、任務(wù)權(quán)重以及難易程度權(quán)衡的結(jié)果(蔣勇，2017)。當(dāng)法律的目標(biāo)被轉(zhuǎn)換為組織目標(biāo)后，組織就會(huì)在合法性目標(biāo)的基礎(chǔ)上加入效率和效果的因素。一般認(rèn)為，違法建筑是指違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、建筑法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)設(shè)施。其本質(zhì)上是違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，比如“未取得規(guī)劃許可證或未按規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)”“未按照土地用途使用土地”“未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格建筑”等。從中可以看出，法律旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)建筑規(guī)劃和建筑質(zhì)量的有效控制和保障。在日常執(zhí)法中，規(guī)劃部門(mén)和城管部門(mén)對(duì)簡(jiǎn)易的可拆除違法建筑進(jìn)行檢查和拆除。但對(duì)于因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題、行政監(jiān)管不力或法律規(guī)定空白等原因形成的拆除難度較大的違法建筑，則需要通過(guò)政府作為拆違的主體才能有效推進(jìn)拆違工作。而政府對(duì)拆違問(wèn)題的關(guān)注主要不是因?yàn)槠溥`法，而是其可能帶來(lái)的非法占用公共空間、危害鄰里關(guān)系、引發(fā)環(huán)境污染、滋生安全隱患等方面的社會(huì)秩序問(wèn)題(沈?？?，2016)。這諸多的問(wèn)題就成為政府管理部門(mén)需要解決的事項(xiàng)，具體的解決方案就是消除存在的違法建筑，同時(shí)防止新的違法建筑的產(chǎn)生。不過(guò)，其是否能夠成為政府行政組織的目標(biāo)事項(xiàng)，則取決于違法建筑所帶來(lái)社會(huì)后果的嚴(yán)重程度。
對(duì)于S市而言，違法建筑在2014年是城市管理領(lǐng)域群眾反映強(qiáng)烈的頑癥問(wèn)題，也因此成為市政府的重點(diǎn)工作。市政府制定了《S市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了違法建筑治理工作目標(biāo)是“全面正確運(yùn)用法律資源，整合行政管理手段，優(yōu)化查處工作機(jī)制，完善拆除違法建筑的執(zhí)法流程。集中整治一批社會(huì)矛盾突出、安全隱患大、群眾反響強(qiáng)烈的違法建筑，逐步清除存量違法建筑”。當(dāng)拆除違法建筑的目標(biāo)成為行政組織的目標(biāo)后，組織的決策者就會(huì)予以重視并迅速執(zhí)行。當(dāng)然，具體執(zhí)法的對(duì)象也需要有代表性，這樣才能為后續(xù)的拆違帶來(lái)示范效應(yīng)。HM小區(qū)不僅違法建筑規(guī)模大，對(duì)社會(huì)秩序和公共利益所產(chǎn)生的危害都十分嚴(yán)重，而且一直缺乏明確的主管部門(mén)，相較于其他違法建筑區(qū)域，治理難度也更大。正因如此，M區(qū)區(qū)長(zhǎng)帶領(lǐng)各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人到HM小區(qū)現(xiàn)場(chǎng)考察，提出了明確的工作要求，真正地推動(dòng)了對(duì)HM小區(qū)違法建筑的治理。
第二，組織政策的制定者可以通過(guò)制定在組織內(nèi)部具有效力的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)法律內(nèi)容的管理化。“事實(shí)上，行政活動(dòng)所依照的法，絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)所創(chuàng)制的規(guī)則?！?/span>(王錫鋅，2008:63)組織內(nèi)部所創(chuàng)制的規(guī)則有的是對(duì)既有法律規(guī)范的復(fù)制和細(xì)則化，也有的是根據(jù)具體情況所制定的新規(guī)則。在這一過(guò)程中，法律的規(guī)則就轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部的管理規(guī)則，變成可以被具體實(shí)施的行動(dòng)方案。關(guān)于違法建筑拆除的規(guī)范，除了已有的相關(guān)法律法規(guī)外，S市制定了《S市拆除違法建筑若干規(guī)定》和《S市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》。M區(qū)制定了《關(guān)于加強(qiáng)違法建筑拆除工作的實(shí)施意見(jiàn)》《M區(qū)違法用地和違法建筑責(zé)任追究實(shí)施辦法》。針對(duì)HM小區(qū)違法建筑的拆除，M區(qū)還制定了《關(guān)于拆除HM小區(qū)違法建筑實(shí)施方案》，X街道制定了《X街道整治HM小區(qū)工作方案》《X街道整治HM小區(qū)工作計(jì)劃》等諸多規(guī)則。這些規(guī)則在將抽象的法律規(guī)則具體化的同時(shí)，還確定了具體執(zhí)行的主體、方式和責(zé)任。通過(guò)層層的細(xì)則化，與違法建筑相關(guān)的法律規(guī)范都被集中在一起，變成可以操作的行動(dòng)手冊(cè)，進(jìn)而成為執(zhí)法者的行動(dòng)資源。對(duì)于具體的執(zhí)行者而言，與其說(shuō)是他們?cè)趫?zhí)行法律，還不如說(shuō)他們執(zhí)行的是這些具體的實(shí)施方案和工作計(jì)劃，而法律只是融入其中的一個(gè)元素。從這個(gè)角度來(lái)看，法律通過(guò)內(nèi)化于組織中的方式被實(shí)現(xiàn)，而不是僅僅作為組織外的一個(gè)控制性因素。
第三，組織決策者通過(guò)組織重構(gòu)來(lái)推動(dòng)法律的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)法律組織的管理化。“在地方政府推動(dòng)行政事務(wù)改革工作中，地方領(lǐng)導(dǎo)小組成為眾多地方政府推動(dòng)地方事務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、進(jìn)行地方治理不可或缺的力量，承擔(dān)著地方重大決策的參謀議事、實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)和專項(xiàng)工作的推進(jìn)等地方治理事務(wù)?！?/span>(原超、李妮，2017:27)在區(qū)級(jí)層面，HM小區(qū)違法建筑拆除主要依賴專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組的推進(jìn)，其中領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)分別由兩位副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任，小組成員有區(qū)拆違辦、行政監(jiān)察局、發(fā)展和改革委員會(huì)、建設(shè)和交通委員會(huì)、規(guī)土局、住房保障和房屋管理局、工商分局、人口綜合管理辦公室、法制辦公室、政府新聞辦公室、政府信訪辦公室、政府督辦檢查室、大聯(lián)動(dòng)中心、X街道、H鎮(zhèn)和公安機(jī)關(guān)等部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)。在街道層面，X街道也成立了由街道主任擔(dān)任組長(zhǎng)、各個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為成員的拆違整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在具體工作推進(jìn)中，專項(xiàng)整治工作小組每日形成工作專報(bào)，及時(shí)報(bào)送相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；每周召開(kāi)工作例會(huì)，討論相關(guān)的疑難情況。專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組不僅能夠有效整合各個(gè)不同部門(mén)的資源，促進(jìn)相互之間的協(xié)調(diào)溝通，還通過(guò)改變組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制以實(shí)現(xiàn)特定的“項(xiàng)目”任務(wù)。在這一過(guò)程中，組織的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代了執(zhí)法部門(mén)的“正式權(quán)威”，以正向激勵(lì)的方式有效推動(dòng)法律的執(zhí)行。
除了正向激勵(lì)外，領(lǐng)導(dǎo)小組還能夠通過(guò)問(wèn)責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)的反向激勵(lì)。雖然對(duì)拆違案件的問(wèn)責(zé)是基于前期導(dǎo)致違法建筑生成的各個(gè)部門(mén)之間的不作為，但其客觀上是希望以此形成警示效應(yīng)并推動(dòng)拆違的實(shí)施。除此之外，年度對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)的考核也是對(duì)拆違過(guò)程中各個(gè)行動(dòng)者激勵(lì)的有效機(jī)制?？傊?，無(wú)論是正向激勵(lì)還是反向激勵(lì)，行政組織都可以通過(guò)組織內(nèi)的動(dòng)員和考核驅(qū)動(dòng)對(duì)法律的有效執(zhí)行。
第四，組織通過(guò)對(duì)法律符號(hào)的運(yùn)用來(lái)尋求管理的合法化，實(shí)現(xiàn)法律符號(hào)的管理化。組織運(yùn)作除了追求效率外，還要從制度環(huán)境中獲得合法性。因此，專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組在拆違過(guò)程中對(duì)于政策宣傳、法律執(zhí)行和監(jiān)督都強(qiáng)調(diào)要“綜合運(yùn)用法律資源”，實(shí)現(xiàn)依法整治。在宣傳動(dòng)員階段，負(fù)責(zé)的居村干部、城管和律師[3]一起上門(mén)，希望能夠說(shuō)服違建戶同意拆除。在執(zhí)行階段，專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組特別要求區(qū)規(guī)土局對(duì)拆違案件進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保案件程序無(wú)瑕疵。不僅如此，通過(guò)多次聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的勞務(wù)中介和商鋪實(shí)行嚴(yán)格執(zhí)法則是希望展現(xiàn)法律的強(qiáng)制性。在執(zhí)法監(jiān)督方面，X街道和M區(qū)政府信訪部門(mén)對(duì)于違建戶的上訪予以重視，認(rèn)真傾聽(tīng)其訴求。政府部門(mén)和專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組考慮到違建戶的具體困難，并沒(méi)有按照法律的規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行拆違，導(dǎo)致拆違工作一度中斷。從中可以看到，基層政府組織在實(shí)施拆違執(zhí)法的過(guò)程中，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性都非常重視，這不僅能夠避免可能的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，還能滿足不同社會(huì)公眾的規(guī)范期待。因此，法律話語(yǔ)符號(hào)在拆違過(guò)程中不僅能為行政組織行為提供正當(dāng)性依據(jù)，還能作為一種象征性的資源應(yīng)用于執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)。
[3]律師本身就是法律的符號(hào)，除此之外，律師在參與拆違過(guò)程中能夠提供法律意見(jiàn)、起草法律文書(shū)、解答法律問(wèn)題、協(xié)助清退工作、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、提供糾紛解決方案等。專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組希望利用律師的中立性和親和力，協(xié)調(diào)處理各種利益沖突，減少可能的對(duì)立情緒。
第五，組織運(yùn)作的“顧客”導(dǎo)向改變執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的對(duì)立，實(shí)現(xiàn)法律理念的管理化。公共行政中的新公共管理路徑強(qiáng)調(diào)將政府部門(mén)服務(wù)對(duì)象視為“顧客”，注重對(duì)其需求的回應(yīng)和滿足。因此如何通過(guò)各種渠道傾聽(tīng)民眾的呼聲，引導(dǎo)公民參與公共管理，征求他們對(duì)公共服務(wù)的意見(jiàn)或建議等就成為政府工作的重要導(dǎo)向。與新公共管理的理念相類(lèi)似，我國(guó)公共行政管理過(guò)程中也非常注重社會(huì)公眾的反饋，將維護(hù)民意表達(dá)作為促進(jìn)依法行政和民主決策的重要手段。對(duì)執(zhí)法而言，當(dāng)法律目標(biāo)被轉(zhuǎn)化為組織管理的目標(biāo)時(shí)，在其實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中也就需要對(duì)執(zhí)法對(duì)象的意志予以考慮。在對(duì)HM小區(qū)拆違的過(guò)程中，如何取得違建戶的同意，確保拆違過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定就是工作中的重點(diǎn)。在具體拆除過(guò)程中，專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組主要是希望通過(guò)與違建戶協(xié)商，通過(guò)動(dòng)員其簽訂助拆協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)拆違，盡可能避免采取強(qiáng)制性的拆除。為了能簽訂協(xié)議，專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組派相應(yīng)的工作人員走訪了每一個(gè)小區(qū)的違建戶，建立了“一戶一檔”資料，并要求“充分掌握違建戶政治面貌、經(jīng)濟(jì)狀況、思想動(dòng)態(tài)等情況，梳理出攻堅(jiān)重點(diǎn)”(M20150413)。在了解和掌握每一戶情況的基礎(chǔ)上，具體的執(zhí)法人員就可以針對(duì)不同的情況采取不同的攻堅(jiān)方案。在這一過(guò)程中，執(zhí)法人員需要保證的基本前提是要“與老百姓思想同步，不能對(duì)立”(YSG20140331)。
不僅如此，面對(duì)違建戶的個(gè)人或集體上訪，X街道和M區(qū)政府部門(mén)在了解他們的訴求后，暫停了拆違工作并且改變了既有的拆除方案。其中最主要的變化是增加了以提供材料回收費(fèi)用的名義給予違建戶相應(yīng)的補(bǔ)償[4]。除此之外，在后期動(dòng)員拆遷的過(guò)程中，為部分家庭困難的違建戶找工作、提供周轉(zhuǎn)的場(chǎng)地甚至幫助其重建等都是以讓執(zhí)法相對(duì)人滿意為目的。更為重要的是，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)違建小區(qū)的順利拆除，政府部門(mén)不僅沒(méi)有對(duì)違建戶按照法律規(guī)定進(jìn)行處罰[5]，而且還通過(guò)專項(xiàng)撥款承擔(dān)了違法建筑拆除的成本并幫助其重建，其目的就是為了能順利且平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)拆違。在這一過(guò)程中，法律的二元對(duì)立思維就轉(zhuǎn)換為或多或少的具有結(jié)果導(dǎo)向的管理思維。
[4]在2014年的拆違方案中，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的材料回收費(fèi)，而2015年的新整治方案中添加了材料回收費(fèi)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。
[5]2014年，S市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，其中明確規(guī)定強(qiáng)制拆除費(fèi)用由違法建設(shè)當(dāng)事人承擔(dān)，并處以1萬(wàn)元至10萬(wàn)元的罰款。
上述五個(gè)方面并未窮盡法律在行政組織場(chǎng)域被管理化的方式，只是本文對(duì)違法建筑拆除過(guò)程中所主要體現(xiàn)出來(lái)的幾個(gè)方面的總結(jié)。法律被管理化的各種方式并不是完全獨(dú)立，而是存在相互交疊共同作用的可能。其他類(lèi)型的執(zhí)法實(shí)踐中還可能存在不同類(lèi)型的執(zhí)法管理化現(xiàn)象，具體管理化的方式和效果也會(huì)隨著時(shí)間、組織的理性化程度、組織環(huán)境等因素的影響而發(fā)生變化。
四、執(zhí)法管理化的生成邏輯與內(nèi)在機(jī)理
在公共行政學(xué)的發(fā)展歷程中，存在著“管理主義”與“法律主義”的論爭(zhēng)(Christensen et al.，2011；郁建興、向淼，2016;Dragos&Langbroek，2018)。其中管理主義(Managerialism)最初由英國(guó)學(xué)者克里斯托弗·波利特提出，但其在公共行政中的具體內(nèi)涵卻存在諸多爭(zhēng)議。從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來(lái)看，公共行政中的管理主義包括以下基本主張：首先，管理主義是一種工具理性活動(dòng)，注重管理方式的可操作性與有效性。其次，管理主義強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)在管理中的應(yīng)用，注重管理的標(biāo)準(zhǔn)化和定量化等。再次，管理主義強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，通過(guò)提供回應(yīng)性服務(wù)滿足顧客需求。最后，管理主義將效率視為核心價(jià)值，旨在通過(guò)最有效的方式實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)(Terry，1998；陳振明，2000)。可以說(shuō)，管理主義是一種實(shí)現(xiàn)公共行政的有效方式，是對(duì)企業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。與之相應(yīng)，傳統(tǒng)主流行政法主要扮演監(jiān)控者角色，旨在對(duì)國(guó)家行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制。具體而言，其包含的理論預(yù)設(shè)有：第一，行政法的目的在于限制行政權(quán)力的濫用，同時(shí)保護(hù)個(gè)人在憲法上享有的基本權(quán)利；第二，行政權(quán)的運(yùn)行是以“合法/非法”的二元符碼為基礎(chǔ)，包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查和法院的司法審判；第三，行政法以中立的方式，通過(guò)正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)行政法治的確定性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。需要說(shuō)明的是，無(wú)論是管理主義還是法律主義都只是一種理想類(lèi)型的概括，它并不是對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的描述，也不是對(duì)管理過(guò)程和行政法運(yùn)行過(guò)程中所有特征的全部歸納。事實(shí)上，行政組織場(chǎng)域和行政法律場(chǎng)域在經(jīng)驗(yàn)層面上區(qū)別不大，二者具有相同的組織、行動(dòng)者和過(guò)程。但是，它們的內(nèi)在運(yùn)行卻分屬不同的制度邏輯，且可能導(dǎo)致不同的社會(huì)后果。[6]本文對(duì)二者的辨析只是為了更加清晰地呈現(xiàn)出其差異性特征。在公共行政學(xué)發(fā)展的過(guò)程中，隨著社會(huì)的發(fā)展及行政法和行政學(xué)學(xué)科的分化，形成了行政管理的“去法律化”路徑和行政法律的“去管理化”路徑。公共行政究竟應(yīng)該堅(jiān)持管理主義還是法律主義一直未有定論，其中有部分學(xué)者主張將二者結(jié)合起來(lái)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共行政中的效率、效益和合法性等問(wèn)題。不過(guò)，由于國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界和公共行政學(xué)界一直缺乏相應(yīng)的理論對(duì)話，對(duì)法律和行政如何交織，以及內(nèi)在張力如何消解等問(wèn)題尚未引起足夠的重視(向淼、郁建興，2021)。
[6]在公共行政實(shí)踐中，具體的執(zhí)行者一方面要考量具體決策和行為的合法律性，另一方面要兼顧相應(yīng)的效率和效能。而二者的運(yùn)行邏輯并非完全一致，因此常常存在相互沖突的可能。其可能的沖突主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是觀念層面的目標(biāo)沖突，法律主義更多注重的是對(duì)行政權(quán)力的限制以及對(duì)社會(huì)公眾權(quán)利的保障，可能會(huì)忽略效率性的因素；而管理主義則更多強(qiáng)調(diào)整體的社會(huì)效率或效果，甚至有時(shí)候會(huì)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的行使。二是功能層面的手段沖突，法律主義更多希望基于程序的法律規(guī)范評(píng)價(jià)，而管理主義則訴諸成本－收益的功利計(jì)算，二者在實(shí)踐中也會(huì)導(dǎo)致不同的行為結(jié)果評(píng)價(jià)。
執(zhí)法管理化一方面在于揭示行政組織對(duì)行政法律運(yùn)行的作用過(guò)程和機(jī)制，指出法律的執(zhí)行過(guò)程并不是單一對(duì)立法指令的“執(zhí)行”，還與科層組織結(jié)構(gòu)及科層管理者在具體情境下的選擇有關(guān)；另一方面也試圖展現(xiàn)中國(guó)本土語(yǔ)境下公共行政中管理者和執(zhí)法者角色的融合方式，并探究其內(nèi)在的緊張關(guān)系。執(zhí)法管理化源自美國(guó)學(xué)者勞倫·埃德?tīng)柭?/span>(Lauren Edelman)從新制度主義的角度對(duì)企業(yè)組織場(chǎng)域與法律場(chǎng)域相互交疊過(guò)程的研究。她將法律被組織管理的利益和理念所形塑的過(guò)程和結(jié)果稱為法律管理化(Managerialization of Law)，并表明組織不僅是法律運(yùn)作的環(huán)境，而且能夠反過(guò)來(lái)作用于法律，對(duì)法律的規(guī)則制定和運(yùn)行產(chǎn)生影響(Edelman et al.,2001；Edelman，2007)。本文將其理論分析框架拓展運(yùn)用于政府行政管理組織場(chǎng)域。雖然公共組織與市場(chǎng)組織在目標(biāo)、組織間權(quán)屬關(guān)系、責(zé)任和使命上存在差異(Rosenbloom et al.，2022)，但行政組織場(chǎng)域的運(yùn)行仍然遵循效率、經(jīng)濟(jì)和效能的邏輯，法律場(chǎng)域和行政組織場(chǎng)域在相互作用的過(guò)程中同樣會(huì)出現(xiàn)法律在執(zhí)行的過(guò)程中被管理化的現(xiàn)象。具體而言，執(zhí)法管理化的實(shí)現(xiàn)主要包括兩個(gè)過(guò)程：法律的組織內(nèi)化以及組織對(duì)法律的重構(gòu)。
（一）法律的組織內(nèi)化
法律的實(shí)現(xiàn)首先是要能夠被行政組織所內(nèi)化和吸收。所謂法律的組織內(nèi)化，是指組織將法律的規(guī)則轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部規(guī)定并有效執(zhí)行的過(guò)程。法律進(jìn)入行政組織內(nèi)部主要有兩種不同的方式。在形式上，地方政府法制部門(mén)和執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)已有的法律進(jìn)行解釋和細(xì)則化，進(jìn)而制定具有可操作性的地方性法規(guī)、規(guī)章、政策文件或具可執(zhí)行性的裁量標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)。在實(shí)踐層面，地方政府會(huì)通過(guò)專業(yè)化培訓(xùn)、考核、宣傳、法律咨詢等方式對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)。此外，地方的司法機(jī)關(guān)，特別是法院通過(guò)行政判決、行政調(diào)解、司法建議等方式將法律導(dǎo)入行政組織內(nèi)部也是法律內(nèi)化進(jìn)組織的另一重要途徑?？梢钥吹剑姓M織對(duì)法律的了解和掌握主要是通過(guò)組織內(nèi)部的法律專業(yè)部門(mén)進(jìn)行轉(zhuǎn)譯以及司法機(jī)關(guān)的外部壓力傳導(dǎo)。因?yàn)榉傻膶I(yè)化和復(fù)雜化使得大多數(shù)組織機(jī)構(gòu)的成員和管理者都不會(huì)也不可能對(duì)其有深入的了解，這也是現(xiàn)代社會(huì)法律系統(tǒng)從政治系統(tǒng)中分化出來(lái)的結(jié)果。值得注意的是，法律專業(yè)部門(mén)對(duì)法律進(jìn)行轉(zhuǎn)譯的過(guò)程也就是充分利用自由裁量權(quán)的過(guò)程。影響其自由裁量權(quán)使用的因素主要是行政組織的法治文化、組織管理者的法治理念、組織的結(jié)構(gòu)和資源以及特定的法律情境等。在諸多因素的共同作用下，組織就能夠?qū)Ψ蛇M(jìn)行理解和應(yīng)用。
（二）組織對(duì)法律的重構(gòu)
行政機(jī)構(gòu)的首要社會(huì)功能不是根據(jù)預(yù)先設(shè)定的法律條文讓“法律與事實(shí)相協(xié)調(diào)”，而是使“社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”，改造“人類(lèi)或其他資源，以實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)”(Selznick，1969:14－16)。因此，行政組織一方面既要遵守法律，同時(shí)也要對(duì)法律進(jìn)行調(diào)整，使之能夠有效實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)。在這一調(diào)整的過(guò)程中，組織就將管理性的要素融入法律中，對(duì)法律的形式和內(nèi)容進(jìn)行重構(gòu)。此時(shí)，管理的實(shí)際過(guò)程就需要在合法性與效率、技術(shù)等因素之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。前文所述的法律目標(biāo)管理化、法律組織管理化和法律理念管理化都是組織重構(gòu)法律的重要方式。組織通過(guò)目標(biāo)的重置、組織資源的重新配置以及管理修辭的理念再造，使得法律的目標(biāo)及其運(yùn)作被不同程度地改變。
不僅如此，組織內(nèi)部也構(gòu)造了關(guān)于法律問(wèn)題的管理化解決機(jī)制，譬如當(dāng)因?yàn)榉梢?guī)定的不明確導(dǎo)致不同執(zhí)法部門(mén)在面對(duì)HM小區(qū)違建問(wèn)題相互推諉的時(shí)候，組織內(nèi)部是通過(guò)管理協(xié)調(diào)的方式來(lái)解決法律問(wèn)題。在對(duì)違法建筑進(jìn)行拆除的過(guò)程中，政府部門(mén)并不是通過(guò)強(qiáng)制性的方式，而是通過(guò)說(shuō)服和協(xié)商的方式來(lái)有效推進(jìn)，其中行政組織充分利用了各種管理化技術(shù)，包括責(zé)任倒逼、積極動(dòng)員、軟硬兼施等。換言之，法律的執(zhí)行過(guò)程并不是執(zhí)法者對(duì)法律指令予以實(shí)現(xiàn)的簡(jiǎn)單過(guò)程，而是需要通過(guò)行政組織的意義建構(gòu)和問(wèn)題解決活動(dòng)而發(fā)揮作用。此過(guò)程也就是組織對(duì)法律反作用并予以重構(gòu)的過(guò)程。需要說(shuō)明的是，行政組織在對(duì)法律進(jìn)行重構(gòu)時(shí)，也會(huì)把司法機(jī)關(guān)納入進(jìn)來(lái)，主要是希望得到司法機(jī)關(guān)的支持，以協(xié)助其對(duì)糾紛的化解。在此，我們需要追問(wèn)的是：為何政府組織能夠?qū)Ψ蛇M(jìn)行重構(gòu)？其內(nèi)在的邏輯和機(jī)理是什么？這與中國(guó)行政場(chǎng)域運(yùn)行的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制有關(guān)，其中半自主性的法律場(chǎng)域和以黨政為中心的行政組織結(jié)構(gòu)是最核心的因素。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下三個(gè)方面。
1．法律的模糊性導(dǎo)致組織在執(zhí)行過(guò)程中的意義建構(gòu)
“法律規(guī)范本身的含義并非總是單一而明確的，行政主體在執(zhí)法過(guò)程中，必須對(duì)抽象的法律規(guī)范進(jìn)行解釋，而解釋的基礎(chǔ)與中心正是廣泛存在于各類(lèi)法規(guī)之中的不確定法律概念?！?/span>(尹建國(guó)，2009:59)在行政法領(lǐng)域，具有語(yǔ)義模糊性和多義性特征的不確定法律概念大量存在。正因?yàn)槠鋬?nèi)含的不確定性，行政組織在對(duì)法律進(jìn)行解釋時(shí)，就具有相應(yīng)的主觀空間，能夠?qū)⒔M織內(nèi)在的目標(biāo)、理念等納入對(duì)法律的解釋中。在具體的實(shí)現(xiàn)路徑上，行政組織可以通過(guò)多種方式對(duì)法律的意義進(jìn)行內(nèi)在建構(gòu)：第一，基于特定的法律原則和法律規(guī)則，行政組織可以在制定具體、詳細(xì)規(guī)則的過(guò)程中加入組織內(nèi)在的管理性因素；第二，行政組織可以在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，充分利用管理職能調(diào)動(dòng)不同部門(mén)的資源以實(shí)現(xiàn)其特定的目的，比如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條賦予縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施，其中有關(guān)部門(mén)就需要根據(jù)具體地方政府的組織結(jié)構(gòu)和具體情況而定。這也為政府組織能夠結(jié)合地方的不同情況，調(diào)動(dòng)各種組織資源進(jìn)行執(zhí)法提供了可能性。第三，在法律規(guī)則缺乏相應(yīng)規(guī)定時(shí)，行政組織能夠通過(guò)創(chuàng)造規(guī)則來(lái)應(yīng)對(duì)不同的情況。這些規(guī)則可能合法，也可能不合法，但卻是能應(yīng)對(duì)問(wèn)題的有效手段。而其合法與否則需要后續(xù)的合法性審查才能確知?？傊?，無(wú)論是哪一種情形，法律的內(nèi)在不確定性為組織在執(zhí)行過(guò)程中加入管理化的因素提供了可能。
2．行政管理手段的分包制導(dǎo)致管理對(duì)執(zhí)法的吸納
從表象上看，中國(guó)政府的科層制與韋伯意義上的科層制有相似之處，但其核心卻是以行政發(fā)包制的機(jī)制運(yùn)行。行政發(fā)包制是政府組織內(nèi)部的一種層層發(fā)包關(guān)系，其中作為上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的發(fā)包人占有絕對(duì)的權(quán)威(如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審批權(quán))和剩余控制權(quán)(不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán))，承包人擁有充分的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)。在對(duì)承包人的考核和控制上，行政發(fā)包制采用承包責(zé)任制的方式，即地方政府的管理者要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的所有事情負(fù)責(zé)，上級(jí)政府主要是以具體指標(biāo)的完成度為核心進(jìn)行考核(周黎安，2014)。在這一制度模式下，作為公共服務(wù)的行政執(zhí)法也屬于被地方政府所承包的事項(xiàng)之一，而且無(wú)論是執(zhí)法人員的設(shè)置、執(zhí)法資源的分配、對(duì)執(zhí)法者的監(jiān)督考核等也都內(nèi)嵌于整個(gè)行政組織的運(yùn)行中。執(zhí)法不僅要能對(duì)各執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行處理，同時(shí)也要兼顧整個(gè)政府組織的治理需求。如果說(shuō)常態(tài)執(zhí)法過(guò)程中主要是依賴執(zhí)法者的依規(guī)執(zhí)行，那么實(shí)踐中的各種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法以及參與社會(huì)的綜合整治等都需要將執(zhí)法者納入行政管理的路徑中才能被理解。因此，為了完成承包的任務(wù)，地方政府需要將執(zhí)法者和執(zhí)法系統(tǒng)納入到整個(gè)管理體系中，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的整合。故無(wú)論是執(zhí)法部門(mén)還是具體的法律執(zhí)行者都會(huì)被行政組織內(nèi)在運(yùn)行的目標(biāo)、激勵(lì)和考核機(jī)制所吸納，為執(zhí)法管理化提供了機(jī)制上的可能。在前述案例中，行政發(fā)包制的運(yùn)作使得區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)能夠通過(guò)專項(xiàng)整治的方式來(lái)運(yùn)用組織資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)大規(guī)模違建的有效執(zhí)法。
3．行政組織的管理修辭導(dǎo)致執(zhí)法觀念的重構(gòu)
執(zhí)法者在執(zhí)行法律的過(guò)程中一方面要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要能夠“執(zhí)法為民”，即在全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的同時(shí)，要“著眼提高人民群眾滿意度，努力讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正，從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”。這意味著當(dāng)法律的剛性與人民群眾的滿意度不一致時(shí)，需要調(diào)整法律的形式理性和程序規(guī)則，通過(guò)釋法說(shuō)理、說(shuō)服教育等方式來(lái)進(jìn)行執(zhí)法，爭(zhēng)取獲得更多群眾的理解。可以看出，執(zhí)法部門(mén)試圖將法律的形式理性和實(shí)質(zhì)理性統(tǒng)合起來(lái)，使執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的相互對(duì)立變成二者相互之間的協(xié)商和討價(jià)還價(jià)，以達(dá)成讓雙方滿意的“共識(shí)”，最終實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。如此一來(lái)，法律的合法/非法的二元符碼就變成具有多種可能性的協(xié)調(diào)機(jī)制。換言之，中國(guó)的執(zhí)法就是一種在執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象間尋求基于實(shí)用主義“共識(shí)”(Pragmatic Consensualism)(Zouridis，2011)的過(guò)程。因此，行政倫理的修辭為法律和管理的運(yùn)行提供了目的性的整合與引導(dǎo)，而合法律性需要服從于讓人們?nèi)罕姖M意的實(shí)質(zhì)需求。在本文的違法建筑拆除過(guò)程中，對(duì)違建戶上訪的關(guān)注和助拆協(xié)議的簽訂等都是希望通過(guò)與之達(dá)成共識(shí)以順利實(shí)現(xiàn)拆違。
五、執(zhí)法管理化的影響
當(dāng)前行政執(zhí)法改革的一個(gè)重要轉(zhuǎn)向就是將法律的“監(jiān)控者”角色和“管理者”角色結(jié)合起來(lái)，即強(qiáng)調(diào)行政組織對(duì)法律規(guī)則的遵守與有效調(diào)配組織資源，實(shí)現(xiàn)法律執(zhí)行的效率、效果和合法性的有機(jī)統(tǒng)一(沈巋，2016)。這一轉(zhuǎn)向?qū)⑦M(jìn)一步推動(dòng)法律與管理的有效融合，同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)執(zhí)法管理化的趨勢(shì)。雖然執(zhí)法管理化有利于提升執(zhí)法效能，加強(qiáng)行政組織的合法性，但同時(shí)也面臨法律的規(guī)范性被削減和執(zhí)法權(quán)威的弱化等不足之處。只有對(duì)其可能的影響予以深刻的認(rèn)知才能在深化行政執(zhí)法體制改革中做出有效應(yīng)對(duì)。
（一）執(zhí)法管理化有助于提升執(zhí)法的效率和效能
在執(zhí)法過(guò)程中，若執(zhí)法者嚴(yán)格追求形式合理性，則可能陷入對(duì)規(guī)范的機(jī)械適用并產(chǎn)生處罰失當(dāng)、相互推諉責(zé)任等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法的實(shí)效性過(guò)低。因此，現(xiàn)代行政法治也逐漸強(qiáng)調(diào)在形式理性法的基礎(chǔ)上加入目的要素，通過(guò)比例原則、程序性機(jī)制等方法來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)和保障，使之具有開(kāi)放性和靈活性。在目的要素的引導(dǎo)下，具體執(zhí)法需要在可行的目標(biāo)和手段中選擇更加有效的方式，故對(duì)執(zhí)法效能的要求就成為重點(diǎn)考量因素之一。從這個(gè)角度看，執(zhí)法管理化有助于法律目的要素的實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)將法律的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為組織目標(biāo)，行政組織可以充分調(diào)動(dòng)組織內(nèi)的多種資源，以更有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。尤其是當(dāng)執(zhí)法事項(xiàng)成為行政組織所確認(rèn)的重點(diǎn)工作或中心工作后，組織就能夠打破部門(mén)的壁壘，協(xié)調(diào)不同的組織和法律資源，突破影響法律執(zhí)行的障礙，利用各種管理化的技術(shù)，在短時(shí)間內(nèi)集中力量完成特定的任務(wù)。在這一過(guò)程中，行政組織會(huì)通過(guò)嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)與考核以確保對(duì)具體執(zhí)行者的有效監(jiān)督和激勵(lì)，使得“承包”的法律目標(biāo)得以更快更好地執(zhí)行。
（二）執(zhí)法管理化可以強(qiáng)化組織的正當(dāng)性
制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)規(guī)范化環(huán)境對(duì)組織結(jié)構(gòu)及行為的影響，其中對(duì)正當(dāng)性(Legitimacy)的尋求就是組織應(yīng)對(duì)環(huán)境的一個(gè)重要?jiǎng)恿?/span>(周雪光，2003)。正當(dāng)性不僅僅是指法律制度的作用，而且包括了文化制度、觀念制度、社會(huì)期待等制度環(huán)境對(duì)組織行為的影響。對(duì)于法治政府的建設(shè)而言，行政組織將自身的運(yùn)作納入法律規(guī)則的軌道內(nèi)就是其獲得正當(dāng)性的最有效方式。為了實(shí)現(xiàn)公共行政的法治化，行政組織的權(quán)力構(gòu)造、權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)行方式和程序等內(nèi)容都需要符合相應(yīng)的法律規(guī)定。當(dāng)行政組織能夠依照法律的規(guī)范進(jìn)行公共管理時(shí)，就能為社會(huì)公眾提供一個(gè)合理的預(yù)期，客觀上能夠增加其正當(dāng)性。相反，若行政組織違反法律規(guī)定行事，不僅會(huì)面臨行政復(fù)議或行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，還可能會(huì)降低社會(huì)公眾對(duì)政府的信任。因此，組織內(nèi)的法律構(gòu)造有助于強(qiáng)化其正當(dāng)性。在具體的構(gòu)造路徑上，行政組織一方面要在內(nèi)部建立與法律規(guī)則相一致的規(guī)章制度，同時(shí)，在規(guī)則的執(zhí)行過(guò)程中需確保符合法律的程序性和實(shí)質(zhì)性的要件；另一方面，組織的運(yùn)行還需要滿足社會(huì)公眾(包括執(zhí)法對(duì)象)的規(guī)范期望，以獲得其主觀性的承認(rèn)。因此，當(dāng)法律的內(nèi)容和理念被管理過(guò)程內(nèi)化和重塑后，客觀上能夠促進(jìn)行政組織的合法性與正當(dāng)性。
（三）執(zhí)法管理化會(huì)消解法律的規(guī)范性
行政組織在理解和應(yīng)用法律的過(guò)程中會(huì)因?yàn)榫唧w情境的差異選擇不同的應(yīng)對(duì)策略，包括遵從法律、回避法律、操控法律和反抗法律等。其中，部分策略的應(yīng)用將會(huì)對(duì)法律的規(guī)范性進(jìn)行不同程度的消解，使法律成為實(shí)現(xiàn)特定目的的手段，從而忽略了法律的內(nèi)在價(jià)值。比如在2015年實(shí)施的拆違方案中，變相給違建戶增加的補(bǔ)償就是例證。雖然專項(xiàng)整治小組可以通過(guò)給予違建戶補(bǔ)償以緩解其對(duì)立情緒，實(shí)現(xiàn)協(xié)商式的執(zhí)法，但這在客觀上違反了對(duì)于違法建筑不予補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，消解了法律的規(guī)范性。不僅如此，當(dāng)在執(zhí)法過(guò)程中過(guò)于注重執(zhí)法相對(duì)人的滿意度時(shí)，執(zhí)法者往往會(huì)采用各種妥協(xié)和討價(jià)還價(jià)的方式進(jìn)行執(zhí)法，導(dǎo)致法律執(zhí)行過(guò)程變成了雙方合意達(dá)成“共識(shí)”的過(guò)程。這客觀上會(huì)使執(zhí)法者喪失以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的法律決斷權(quán)，在管理者和執(zhí)法對(duì)象的夾縫中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，不利于法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)。另外，當(dāng)執(zhí)法者需要在短期內(nèi)解決公共事務(wù)中的難點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，必然會(huì)面臨較大的管理壓力。執(zhí)法者為了實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)，可能會(huì)采用各種非正式的運(yùn)作手段，導(dǎo)致執(zhí)法不公，甚至尋租腐敗，這也會(huì)使得法律的公平性和公開(kāi)性被消解。因此，如何在保障法律規(guī)范性的同時(shí)，推進(jìn)法律與管理的融合是當(dāng)下面臨的重要課題。
六、結(jié)語(yǔ)
執(zhí)法管理化是組織場(chǎng)域與法律場(chǎng)域相互作用的結(jié)果。雖然新的行政管理或行政法的體系轉(zhuǎn)向都不同程度地強(qiáng)調(diào)法律與管理的融合，但二者如何相互融合卻未得到深入的討論。不僅如此，相關(guān)的討論背后缺乏對(duì)我國(guó)公共行政實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制的關(guān)注。事實(shí)上，由于政治體制和法治進(jìn)程的差異，我國(guó)公共行政的理論和實(shí)踐與歐美國(guó)家之間存在較大的差異，相應(yīng)地，管理與法律相融合的方式和效果也有所不同。我們?cè)诩訌?qiáng)行政法治建設(shè)的同時(shí)，不僅注重行政管理的合法性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)管理過(guò)程的效率和效果，比如正在推進(jìn)的以執(zhí)法力量下沉為目標(biāo)的綜合行政執(zhí)法改革。本文通過(guò)對(duì)一起違法建筑拆違案件的分析，發(fā)現(xiàn)在這一過(guò)程中法律運(yùn)行邏輯被管理邏輯所分解和重構(gòu)的執(zhí)法管理化現(xiàn)象。作為一種理念模式，執(zhí)法管理化是對(duì)行政組織場(chǎng)域如何認(rèn)知和理解法律的一種概念描述，其中組織的決策者可以通過(guò)目標(biāo)設(shè)定、組織重構(gòu)、管理修辭等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的管理化。
執(zhí)法管理化的產(chǎn)生與整個(gè)科層組織的構(gòu)成及運(yùn)行特征有關(guān)，也與法律場(chǎng)域在權(quán)力場(chǎng)域中的位置有關(guān)。行政執(zhí)法者同時(shí)也是行政組織結(jié)構(gòu)中的管理者或被管理者，法律執(zhí)行的效果就與執(zhí)法者在特定的組織目標(biāo)、績(jī)效、資源和考核限制下，在合法性與效率/目的之間如何選擇相關(guān)。無(wú)論是常態(tài)執(zhí)法還是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，行政組織都偏向以項(xiàng)目發(fā)包的方式來(lái)完成特定的任務(wù)。在組織資源有限、注重法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一時(shí)，執(zhí)法者往往會(huì)通過(guò)各種正式或非正式的方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法。
本文對(duì)執(zhí)法管理化的過(guò)程分析表明，行政性法律與行政組織之間存在復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，法律并不是外在于組織的一個(gè)變量，而是需要內(nèi)化在組織中才能發(fā)揮其功能。雖然與行政相關(guān)的法律法規(guī)為組織運(yùn)行提供了結(jié)構(gòu)性框架，但其實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)過(guò)組織的內(nèi)化、分解和重構(gòu)，而被組織內(nèi)化后的法律可能會(huì)促進(jìn)組織運(yùn)作的合法性，提高執(zhí)法效率，但也有可能導(dǎo)致法律規(guī)范性的消解和執(zhí)法權(quán)決斷力的減弱。
本文對(duì)組織如何轉(zhuǎn)換法律的研究試圖深化對(duì)執(zhí)法過(guò)程復(fù)雜性的理解，但也存在不少局限。第一，本研究嘗試提出“執(zhí)法管理化”以揭示中國(guó)行政執(zhí)法過(guò)程中法律被行政組織所吸納的過(guò)程，雖然提出了該概念的定義、形式和內(nèi)在機(jī)理等方面，但對(duì)概念的打磨還是存在某些不足。第二，在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)層面，本文主要是圍繞一個(gè)案例進(jìn)行分析，所提出的分析框架和主要觀點(diǎn)是否對(duì)當(dāng)前中國(guó)法律執(zhí)行問(wèn)題具有普遍解釋力，還需要更多的經(jīng)驗(yàn)積累，本研究也只是一個(gè)初步的探索。第三，在理論邏輯層面，執(zhí)法管理化是一種階段性現(xiàn)象還是一種長(zhǎng)期存在的模式也需要更深入的分析。本研究也尚未展開(kāi)對(duì)該問(wèn)題的討論，有待進(jìn)一步的完善。
網(wǎng)站編輯：許天熙
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