【作者】許多奇
【內(nèi)容提要】
*許多奇
復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授
中國法與社會研究院企劃委員會聯(lián)袂主任
原文刊載于《行政法學(xué)研究》2022年第4期
摘要：數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動具有一體兩面的特點，并由此產(chǎn)生通過貿(mào)易規(guī)則治理跨境數(shù)據(jù)流動的新問題。由于數(shù)據(jù)的多維度，使得以WTO為代表的傳統(tǒng)多邊貿(mào)易規(guī)則體系陷入回應(yīng)困局。通過深入比較美國、歐盟和中國規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動的不同模式，本文認(rèn)為在解決跨境數(shù)據(jù)流動問題上，已出現(xiàn)兼容性區(qū)域貿(mào)易規(guī)則的演進(jìn)趨勢。為推動跨境數(shù)據(jù)流動多邊貿(mào)易規(guī)則的形成，我國應(yīng)進(jìn)一步堅持多邊主義立場，充分利用WTO的多邊談判功能，積極參與電子商務(wù)JSI等諸邊協(xié)議的談判；統(tǒng)籌安全和發(fā)展，采取務(wù)實和靈活的態(tài)度，在新的跨境數(shù)據(jù)流動多邊規(guī)則中充分維護(hù)我國利益；同時，堅持總體國家安全觀同步完善數(shù)據(jù)跨境流動的國內(nèi)機(jī)制，以期構(gòu)建我國治理跨境數(shù)據(jù)流動的一體化貿(mào)易規(guī)則體系。
關(guān)鍵詞：跨境數(shù)據(jù)流動；數(shù)字貿(mào)易；諸邊貿(mào)易協(xié)定；數(shù)據(jù)治理
一、問題的提出：通過貿(mào)易規(guī)則治理跨境數(shù)據(jù)流動
數(shù)字信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展深刻改變了當(dāng)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)，不論是稱之為信息經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)，本質(zhì)上都是“數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)”。數(shù)據(jù)不僅是經(jīng)濟(jì)活動的一種重要資源，也已成為創(chuàng)造私人價值和社會價值的重要戰(zhàn)略資產(chǎn)。除了經(jīng)濟(jì)維度之外，數(shù)據(jù)往往還涉及保護(hù)個人隱私和人權(quán)，關(guān)乎社會達(dá)成決策共識以及維護(hù)重要國家安全利益，這種多維度的數(shù)據(jù)特性，導(dǎo)致各國對于數(shù)據(jù)收集、儲存、移轉(zhuǎn)、分析、使用等各個環(huán)節(jié)的規(guī)則制定都分歧重重，立場迥異。盡管如此，近年來數(shù)字貿(mào)易的迅猛發(fā)展，在極大提升全球貿(mào)易效率和規(guī)模的同時，也促進(jìn)了各類跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則談判的產(chǎn)生與達(dá)成。
梳理近期達(dá)成的重要貿(mào)易協(xié)定，一個明顯的趨勢是，通過貿(mào)易規(guī)則治理跨境數(shù)據(jù)流動。無論是2022年1月1日生效的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）、2020年7月1日生效的《美墨加協(xié)定》(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)，還是2018年12月30日生效的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP），跨境數(shù)據(jù)流動都是其中的核心議題之一。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動本就一體兩面、密不可分，針對跨境數(shù)據(jù)流動中的諸多新問題，國際貿(mào)易規(guī)則體系的路徑依賴使之成為解決各國之間數(shù)據(jù)治理差異化訴求的首選。目前，跨境數(shù)據(jù)流動的貿(mào)易規(guī)則治理呈現(xiàn)兩大特點，一是主要貿(mào)易大國如美國、中國和歐盟的數(shù)據(jù)治理范式分歧明顯，形成新的“數(shù)字鴻溝”（digital divide），對既有的國際貿(mào)易規(guī)則體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以WTO為代表的多邊貿(mào)易體制陷入危機(jī)；二是雙邊或區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定不斷發(fā)展，跨境數(shù)據(jù)流動的特別國際規(guī)則加速形成，這既可能進(jìn)一步加劇多邊貿(mào)易規(guī)則體系的碎片化，也可能為未來統(tǒng)一規(guī)則體系奠定基礎(chǔ)。
本文將聚焦通過貿(mào)易規(guī)則治理跨境數(shù)據(jù)流動這一現(xiàn)實問題，分析卓有成效的多邊貿(mào)易規(guī)則體系為何在規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動時陷入僵局，通過比較中國、美國和歐盟等主要貿(mào)易大國訴諸雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定以塑造跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的不同范式，提出中國繼續(xù)堅持多邊主義并促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動的具體方案。
二、多邊貿(mào)易規(guī)則體系回應(yīng)跨境數(shù)據(jù)流動的困局
WTO的多邊貿(mào)易規(guī)則體系是國際關(guān)系法治化的標(biāo)桿：不僅幾乎所有的貿(mào)易問題都在WTO條約體制管轄范圍內(nèi)，而且與之相關(guān)的貿(mào)易爭端都能夠提交爭端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body, DSB）予以裁斷，并通過賠償和報復(fù)賦予強制約束力。在這個意義上，WTO規(guī)則體系有別于一般國際法，具有了某種“硬法”（hard law）的性質(zhì)。不僅如此，WTO還是一個多邊貿(mào)易談判場所，理論上應(yīng)該成為解決與數(shù)字貿(mào)易密切相關(guān)的跨境數(shù)據(jù)流動問題的最佳場所。事實上，WTO早在1998年就認(rèn)識到了數(shù)字技術(shù)發(fā)展的重要性，設(shè)立了電子商務(wù)（E-commerce）工作組，試圖推動貿(mào)易規(guī)則的回應(yīng)性變遷。但經(jīng)過20多年，仍進(jìn)展緩慢，幾無收獲。
應(yīng)該承認(rèn)的是，在烏拉圭回合談判時，沒人能預(yù)測未來數(shù)字技術(shù)的破壞性創(chuàng)新對國際貿(mào)易產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性影響，因此，現(xiàn)有的WTO貿(mào)易規(guī)則體系中并沒有專門針對數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)定。但數(shù)字技術(shù)也并非無中生有，無論是信息硬件設(shè)備還是內(nèi)容提供等軟件服務(wù)，在原有的貨物貿(mào)易協(xié)定以及服務(wù)貿(mào)易協(xié)定中均有涉及，加上WTO的一般例外條款以及準(zhǔn)司法性爭端解決機(jī)制，理論上WTO的貿(mào)易規(guī)則體系也具有對跨境數(shù)據(jù)流動問題的回應(yīng)性。但這種規(guī)則調(diào)適（legal adaptation）非常有限，難以應(yīng)對新型、復(fù)雜、多元的跨境數(shù)據(jù)流動問題。
（一）具體貿(mào)易協(xié)定的準(zhǔn)用性
一般認(rèn)為數(shù)字貿(mào)易往往不涉及實體貨物的交易，但隨著數(shù)字化進(jìn)一步擴(kuò)展，新一代信息產(chǎn)品中也內(nèi)置了越來越多的軟件支持、內(nèi)容更新等服務(wù)提供。但由于難以將跨境流動的數(shù)據(jù)完全歸類于相關(guān)“貨物”，故GATT1994或《信息技術(shù)協(xié)定》（Information Technology Agreement）準(zhǔn)用于跨境數(shù)據(jù)流動都會受到極大的限制。
更可能適用于跨境數(shù)據(jù)流動的是《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services, GATS），其核心是市場準(zhǔn)入及具體承諾表（schedules of specific commitments）。GATS中與數(shù)據(jù)流動有關(guān)的，締約時放在計算機(jī)和相關(guān)服務(wù)（computer and related services）類別，其中包括數(shù)據(jù)處理服務(wù)（data processing services）。也許是在烏拉圭回合談判時，計算機(jī)和相關(guān)服務(wù)在當(dāng)時仍屬于新興產(chǎn)業(yè)，各國國內(nèi)的監(jiān)管和限制較少，歐盟、美國、日本和中國都對此作出了承諾。因此，如何界定“與計算機(jī)有關(guān)的數(shù)據(jù)處理服務(wù)”，就成為GATS能否適用于相關(guān)締約方的一個重要前提。但實踐中，WTO成員方往往通過對服務(wù)類別的解釋來逃避GATS約束，比如歐盟的一個慣常技術(shù)手段就是將其要限制的服務(wù)歸類于視聽服務(wù)（audiovisual services），由于歐盟在視聽服務(wù)中未作任何市場準(zhǔn)入的具體承諾，當(dāng)然就可以采取任何限制措施。
（二）WTO例外條款的包容性
WTO各項協(xié)議中都存在例外條款，如果符合例外條款，則有關(guān)限制數(shù)據(jù)跨境流動的國內(nèi)監(jiān)管措施將不構(gòu)成違反WTO規(guī)則。就跨境數(shù)據(jù)流動而言，GATS第14條例外條款中“涉及公共秩序或公共道德”以及“為遵守法律法規(guī)所必需”最具相關(guān)性，其適用是為了協(xié)調(diào)多邊貿(mào)易自由化與國內(nèi)公共政策目標(biāo)之間的沖突，既保障成員方善意行使例外條款的權(quán)利，又保持多邊貿(mào)易規(guī)則的包容性和靈活性。然而從既往涉及GATS例外條款的爭端來看，無論是美國博彩案還是中國出版物及音像產(chǎn)品案，爭端解決機(jī)構(gòu)都采取了嚴(yán)格解釋，認(rèn)為例外條款的要件沒有得到滿足。沿著這一裁判邏輯，GATS例外條款似乎也難以支持成員方限制跨境數(shù)據(jù)流動，即便是歐盟GDPR似乎也不滿足GATS例外條款的適用條件。
（三）準(zhǔn)司法功能的局限性
WTO的爭端解決機(jī)制創(chuàng)新性地采取反向協(xié)商一致程序，使專家組和上訴機(jī)構(gòu)報告得以自動通過，從而為成員方之間就協(xié)議設(shè)定義務(wù)的爭端提供公正和終局的糾紛解決。這不僅為WTO規(guī)則體系的強制約束力提供了有力保障，也為規(guī)則體系提供了法律確定性，并促進(jìn)了WTO規(guī)則體系的演進(jìn)。但對于涉及高度復(fù)雜和技術(shù)性的數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，明確實體規(guī)則的缺乏，遠(yuǎn)非爭端解決機(jī)構(gòu)定紛止?fàn)幍乃痉üδ芩軓浹a，甚至在某種程度上導(dǎo)致了WTO爭端解決機(jī)制陷入危機(jī)。本質(zhì)上，WTO爭端解決的有效性只能建立在各成員方對特定議題達(dá)成共識、形成相對明確規(guī)則的基礎(chǔ)上，指望通過準(zhǔn)司法性的爭端解決來推動新領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)則形成，就完全脫離了爭端解決的正當(dāng)性基礎(chǔ)。WTO爭端解決機(jī)制的局限性也決定了其對于跨境數(shù)據(jù)流動這樣的新議題很難有所作為，明確的規(guī)則生成更加重要。
（四）WTO貿(mào)易規(guī)則演進(jìn)的僵局
規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動更重要的仍是相關(guān)實體規(guī)則的生成，這取決于WTO締約方改革其議事機(jī)制，有效形成政治共識，推動造法性多邊談判進(jìn)程。前已述及，WTO早在1998年就啟動電子商務(wù)新議題的談判，試圖在成員方之間形成包括數(shù)據(jù)跨境流動的明確規(guī)則，然而囿于其“協(xié)商一致”的多邊談判機(jī)制的內(nèi)在缺陷而遲遲毫無進(jìn)展。盡管協(xié)商一致模式能夠保障所做出的決定獲得廣泛的支持和良好的執(zhí)行，但其作為一種支持現(xiàn)狀的決策模式，導(dǎo)致WTO決策過程繁瑣和效率低下。尤其是當(dāng)WTO成員方已經(jīng)擴(kuò)大到164個，各成員方之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，利益訴求迥異，在缺乏“一攬子”跨議題妥協(xié)的總體成本收益考量下，針對數(shù)字貿(mào)易等新議題更難以達(dá)成政治共識。
三、治理跨境數(shù)據(jù)流動的多層次貿(mào)易規(guī)則模式
當(dāng)治理跨境數(shù)據(jù)流動的多邊貿(mào)易規(guī)則無法及時有效回應(yīng)數(shù)字貿(mào)易的現(xiàn)實需求時，各國便繞開了WTO的約束，出于個人信息保護(hù)、促進(jìn)自由貿(mào)易、維護(hù)國家安全等不同側(cè)重點，通過單邊法規(guī)、雙邊或區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定的方式形成規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動的法律框架，呈現(xiàn)出多層次的貿(mào)易規(guī)則模式。尤其是主要經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大國，在跨境數(shù)據(jù)流動問題中采取了三種不同的路徑。
（一）美國：貿(mào)易優(yōu)先的自由流動模式
美國作為全球數(shù)字貿(mào)易的領(lǐng)先國家，一直秉持著經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的自由貿(mào)易理念。早在克林頓政府時期，在跨境數(shù)據(jù)流動問題上即主張“最大可能的跨境信息自由流動”，確?！案鲊谋O(jiān)管差異不會成為實質(zhì)的貿(mào)易壁壘”。2002年美國進(jìn)一步提出了“數(shù)字議程”（Digital Agenda），在WTO多邊談判之外另辟蹊徑，通過一系列的雙邊和區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定的載體推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由流動。在美國貿(mào)易協(xié)定中，市場準(zhǔn)入是核心關(guān)注，潛在的原因是美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)全球領(lǐng)先，具有明顯的競爭優(yōu)勢，需要更加自由的貿(mào)易協(xié)議去開辟他國市場。這在很大程度上也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)（信息）自由流動成為美國貿(mào)易協(xié)定的一項基本原則。在具體規(guī)則設(shè)定上呈現(xiàn)為兩個層面：一方面強調(diào)個人（消費者）的數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的選擇自由，另一方面則限制國家對數(shù)據(jù)流動的管控。
最為典型的是2012年生效的《美國和韓國自貿(mào)協(xié)定》，在第15.7條“為電子商務(wù)目的接入和適用互聯(lián)網(wǎng)的原則”中，包含了諸多消費者選擇性數(shù)字權(quán)利；在國家層面，其第15.8條則首次明確載入了“信息自由流動”條款，雖然沒有強制約束力，但充分體現(xiàn)了美國的立場，為之后的雙邊和區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定跨境數(shù)據(jù)流動條款奠定了基礎(chǔ)。
（二）歐盟：人權(quán)優(yōu)先的域外管轄模式
一直以來，歐盟都堅持?jǐn)?shù)據(jù)權(quán)利是個人的基本權(quán)利（fundamental right），在數(shù)據(jù)流動問題上采取人權(quán)優(yōu)先的規(guī)則模式。對于歐盟境內(nèi)的數(shù)據(jù)流動，采取“數(shù)字單一市場”戰(zhàn)略，要求成員國在保護(hù)個人基本權(quán)利和自由尤其是涉及處理個人數(shù)據(jù)的隱私權(quán)的前提下，允許個人數(shù)據(jù)在成員國之間自由流動。對于與第三國之間的數(shù)據(jù)流動，歐盟則要求該第三國對個人數(shù)據(jù)提供與GDPR同等水平的充分保護(hù)（an adequate level of protection），且是否滿足“充分保護(hù)”的條件，是通過所謂做出“充分性決定（adequacy decision）”，由歐盟自主判斷。不僅如此，GDPR還具有廣泛的域外適用效力，“即使數(shù)據(jù)控制者或處理者不在歐盟設(shè)立”，只要是“為歐盟內(nèi)的數(shù)據(jù)主體提供商品或服務(wù)——不論此項商品或服務(wù)是否要求數(shù)據(jù)主體支付對價；或?qū)Πl(fā)生在歐洲范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)主體的活動進(jìn)行監(jiān)控”，GDPR都將適用。本質(zhì)上，歐盟人權(quán)保護(hù)優(yōu)先模式同樣也是一種單邊主義立場，是一種以自身人權(quán)價值取向為名義的數(shù)據(jù)流動限制性措施。這也決定了歐盟對于貿(mào)易規(guī)則治理跨境數(shù)據(jù)流動的審慎態(tài)度。
（三）中國：安全優(yōu)先的屬地模式
我國在2016年通過的《網(wǎng)絡(luò)安全法》中第一次明確提出了跨境數(shù)據(jù)流動“本地儲存、出境評估”的制度，以數(shù)據(jù)主權(quán)為基礎(chǔ)，強調(diào)安全優(yōu)先的屬地管理模式。數(shù)據(jù)主權(quán)源自傳統(tǒng)國家主權(quán)理論，指一國對于國內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)擁有管轄和支配的權(quán)力，對外享有排除他人干預(yù)的最高國家權(quán)力，以彰顯國家在數(shù)據(jù)管理上的獨立性與自主性。在跨境數(shù)據(jù)流動問題上，體現(xiàn)數(shù)字主權(quán)的重要規(guī)則表達(dá)就是數(shù)據(jù)本地化措施，即要求本國數(shù)據(jù)必須在本國境內(nèi)進(jìn)行存儲和處理，這與數(shù)據(jù)自由流動模式形成鮮明對比。
數(shù)據(jù)本地化作為嚴(yán)格限制跨境數(shù)據(jù)流動的一種屬地規(guī)制模式，將地域性的傳統(tǒng)主權(quán)觀念照搬至全球性的現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)，容易產(chǎn)生安全與發(fā)展之間方枘圓鑿的沖突。尤其當(dāng)跨境數(shù)據(jù)流動本身就構(gòu)成服務(wù)貿(mào)易模式的跨境提供時，成員國立基數(shù)據(jù)主權(quán)對跨境數(shù)據(jù)流動的國內(nèi)法措施，就會直接或間接影響其對貿(mào)易協(xié)定中“市場準(zhǔn)入”等承諾的遵守。這也導(dǎo)致不少國家在自由貿(mào)易協(xié)定中禁止數(shù)據(jù)本地化，主張數(shù)據(jù)本地化構(gòu)成一種新型貿(mào)易壁壘。我國當(dāng)前面對的貿(mào)易自由往來需求與數(shù)據(jù)主權(quán)之間的張力也愈發(fā)強烈。一方面，我國落后于以美國代表的技術(shù)強國，亟需數(shù)據(jù)自由流動帶來的深層次技術(shù)革新，又需要數(shù)字貿(mào)易達(dá)成的多元化行業(yè)合作，采用社會本位論將信息流通的價值推至首位；另一方面，我國在立法、執(zhí)法、司法方面落后于以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國家，亟需國家轉(zhuǎn)變消極的“守夜人”角色，采取強有力的規(guī)制手段保護(hù)處于弱勢地位的數(shù)據(jù)人，通過行業(yè)自律、立法完善、責(zé)任救濟(jì)、國際軟法以及雙邊或多邊條約等方式，平衡和消解跨境數(shù)據(jù)流動中的緊張沖突。
（四）兼容性區(qū)域協(xié)定的貿(mào)易規(guī)則演進(jìn)
盡管在規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動上，存在著自由流動、人權(quán)保護(hù)與安全優(yōu)先的三種模式，但在晚近的區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中，已經(jīng)體現(xiàn)出三種模式一定程度上的融合。例如美國作為全球主要互聯(lián)網(wǎng)巨頭和數(shù)字服務(wù)商的所在國，一直強調(diào)出口導(dǎo)向，倡導(dǎo)數(shù)字市場開放，主張數(shù)據(jù)自由流動。但在最新的一些貿(mào)易協(xié)定中，無論是與歐盟之間的隱私盾協(xié)議，還是USMCA，也同時寫入了數(shù)據(jù)保護(hù)的條款。歐盟作為最大的數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)市場之一，主要是數(shù)字貿(mào)易的接收端，在數(shù)據(jù)問題上以保護(hù)其消費者權(quán)利作為首要原則，但在與澳大利亞、新西蘭和突尼斯的貿(mào)易協(xié)定草案中，寫入了禁止數(shù)據(jù)本地化措施并推動數(shù)據(jù)自由流動的條款。中國也提出促進(jìn)數(shù)字時代互聯(lián)互通倡議，支持加強數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際合作，包括參加或加入相關(guān)區(qū)域性貿(mào)易規(guī)則的談判，所加入的RCEP中也規(guī)定了禁止數(shù)據(jù)本地化和承諾數(shù)據(jù)自由流動。
因此，理論上，跨境數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)主權(quán)之間并非完全不相容。從國際貿(mào)易規(guī)則的角度來看，主權(quán)原則主要體現(xiàn)為締約方或成員方對相關(guān)領(lǐng)域采取監(jiān)管或限制措施的自主權(quán)?；谕舛喗Y(jié)的條約，即便限制了締約國采取某些措施或管制的“主權(quán)”，那也屬于締約國行使主權(quán)的結(jié)果。當(dāng)前，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判中，已經(jīng)逐漸形成了兼容性的貿(mào)易規(guī)則體系，其中成功的經(jīng)驗就是例外條款的引入，以回應(yīng)多價值維度的跨境數(shù)據(jù)流動。
與CPTPP和USMCA相較而言，RCEP在數(shù)據(jù)跨境流動方面的保留范圍較大，賦予了締約國更大的監(jiān)管自主權(quán)，通過寬泛的例外條款來平衡數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)主權(quán)之間的張力。RCEP作為一個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，主要宗旨還在于開放市場、促進(jìn)發(fā)展，并深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。RCEP的一個巨大進(jìn)展就是在電子商務(wù)章節(jié)中分別寫入了禁止本地化措施條款和承諾數(shù)據(jù)自由流動條款，體現(xiàn)出更加寬松的數(shù)據(jù)跨境流動立場。當(dāng)然，RCEP為了顧及“締約方間不同的發(fā)展水平，對適當(dāng)形式的靈活性的需要”，擴(kuò)張了跨境數(shù)據(jù)流動的例外條款。如對于禁止本地化措施和承諾數(shù)據(jù)自由流動的兩項規(guī)定，都包含了內(nèi)容相同的兩項例外：一是“任何該締約方認(rèn)為是實現(xiàn)其正當(dāng)?shù)墓舱吣繕?biāo)（legitimate public policy）所必要的措施，只要該措施不以構(gòu)成任意或不合理的歧視或變相的貿(mào)易限制的方式適用”。而且，判斷實施此類正當(dāng)?shù)墓舱吣繕?biāo)必要性的權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)由實施政策的締約方?jīng)Q定。二是“該締約方認(rèn)為對保護(hù)其基本安全利益（essential security interests）所必要的任何措施。其他締約方不得對此類措施提出異議”。這同樣也是一個締約方自我裁斷的例外，與WTO協(xié)定中例外條款的第三方判斷和嚴(yán)格適用頗不相同?？傮w上，RCEP作為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定最終生效，展現(xiàn)了在不同發(fā)展水平的締約方之間，能夠達(dá)成貿(mào)易規(guī)則，適用于兼具經(jīng)濟(jì)因素和非經(jīng)濟(jì)因素的跨境數(shù)據(jù)流動。
四、從諸邊貿(mào)易協(xié)議到多邊貿(mào)易協(xié)定的中國方案
我國主動加入RCEP，意味著我國在跨境數(shù)據(jù)流動上的態(tài)度轉(zhuǎn)變，更加統(tǒng)籌考慮安全和發(fā)展，采取了更加積極的態(tài)度看待數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的跨境數(shù)據(jù)流動。不僅如此，我國已經(jīng)正式對外宣布，將積極推進(jìn)加入CPTPP和DEPA，堅定不移推動高水平開放。作為參與全球經(jīng)濟(jì)治理的戰(zhàn)略部署，我國一直以來都反對保護(hù)主義、單邊主義，維護(hù)以世界貿(mào)易組織為核心的多邊貿(mào)易體制，同時也堅持規(guī)則導(dǎo)向，由國際社會共同制定規(guī)則來完善全球治理。因此，在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則形成的重要時期，我國應(yīng)進(jìn)一步堅持多邊主義立場，積極利用WTO的多邊談判功能，在電子商務(wù)議題上以諸邊協(xié)議談判推動多邊貿(mào)易規(guī)則體系的完善。
（一）積極參與電子商務(wù)JSI等諸邊協(xié)議的談判
前已述及，WTO在過去二十多年中一直無法推動任何一輪重要談判形成結(jié)果，主要原因在于其成員方眾多，利益訴求分歧巨大，協(xié)商一致的談判方式成為規(guī)則難產(chǎn)的根源。為了避免決策僵局，具有共同訴求的部分成員方在2017年的布宜諾斯艾利斯第11次部長級會議上就采取了一種新路徑，即聯(lián)合聲明行動（Joint Statement Initiatives, JSI）談判方式。
JSI實為諸邊協(xié)議談判（plurilateral negotiation）的一種工具。諸邊貿(mào)易協(xié)定能夠補充或者強化現(xiàn)有WTO規(guī)則，或者在WTO規(guī)則范圍之外的領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)規(guī)則，這對于提升全球貿(mào)易體系治理具有重要作用。諸邊貿(mào)易協(xié)定的特點在于：一是能為特定議題或領(lǐng)域內(nèi)問題的解決鋪平道路；二是能靈活選擇參與方；三是為繞開協(xié)商一致的決策難題提供了選擇；四是可以靈活應(yīng)對產(chǎn)業(yè)界不斷變化的需求；五是為未來多邊規(guī)則制定打下基礎(chǔ)。
2017年12月，71個WTO成員方發(fā)起了電子商務(wù)JSI，“為WTO將來的電子商務(wù)貿(mào)易談判啟動探索性工作”，其中包括歐盟和美國。到2019年1月，中國加入電子商務(wù)JSI，76個WTO成員方再次聲明，歡迎“盡可能多的成員方參與，尋求實現(xiàn)既有WTO協(xié)議和框架下的高水平結(jié)果”。截至目前，已有86個WTO成員方參與討論，占全球貿(mào)易總額的90%。電子商務(wù)JSI討論的主題涵蓋了數(shù)據(jù)貿(mào)易的各種相關(guān)問題，包括跨境數(shù)據(jù)流動、源代碼、數(shù)字產(chǎn)品的非歧視等。從目前談判各方所提交的討論文件來看，分歧較大。
（二）電子商務(wù)JSI中有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的立場建議
推動WTO電子商務(wù)JSI談判，旨在融合雙邊或區(qū)域性的碎片化跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系，以形成具有交互操作性的數(shù)字貿(mào)易多邊規(guī)則，從而便利貿(mào)易，促進(jìn)發(fā)展。在我國提交給電子商務(wù)JSI的聲明文件中，對于數(shù)據(jù)流動問題，認(rèn)為應(yīng)以安全為前提，遵守各國法規(guī)有序流動。2021年12月電子商務(wù)JSI的共同發(fā)起人申明中，各方已經(jīng)在八個條款上達(dá)成共識，接下來將加大努力，力爭在2022年達(dá)成數(shù)據(jù)流動的規(guī)則條款?；谇拔牡挠懻摚P者建議，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌安全和發(fā)展，采取務(wù)實和靈活的態(tài)度，在跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則中維護(hù)我國利益。主要包括以下三個方面：
一是堅持?jǐn)?shù)據(jù)保護(hù)條款，建立相互承認(rèn)機(jī)制。數(shù)據(jù)保護(hù)是體現(xiàn)數(shù)據(jù)不同于單純貨物或者服務(wù)的重要方面，是建立數(shù)據(jù)流動的互信前提。在目前各國的雙邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中，對于數(shù)據(jù)保護(hù)也有共識，主要的分歧在于以什么標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)數(shù)據(jù)？換句話說，各國不同水平的個人信息保護(hù)如何建立相互承認(rèn)的機(jī)制？值得注意的是，在最新的區(qū)域性協(xié)定中，對于數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)問題，都采取了靈活處理，引入“國際標(biāo)準(zhǔn)”來建立不同國家個人信息保護(hù)法之間的兼容性。不同締約國法律制度之間的相互承認(rèn)機(jī)制，實際上也是WTO體系中既尊重締約國監(jiān)管自主權(quán)，又減少貿(mào)易壁壘的經(jīng)驗。因此，我國同時也要重視和參與相關(guān)國際組織和國際性專業(yè)協(xié)會在有關(guān)數(shù)據(jù)流動上的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。當(dāng)前我國已經(jīng)出臺較為完善的《個人信息保護(hù)法》，一方面，這將為我國獲得個人信息保護(hù)的充分性認(rèn)定提供堅實的法律基礎(chǔ)；另一方面，該法第38條第3款將“個人信息處理者應(yīng)當(dāng)采取必要措施，保障境外接收方處理個人信息的活動達(dá)到本法規(guī)定的個人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”作為個人信息跨境流動的條件之一，以避免我國公民個人信息流向“保護(hù)洼地”，從而將承認(rèn)數(shù)據(jù)處理者所在國的個人信息保護(hù)水平作為其中一個重要考量因素。
二是同步規(guī)定數(shù)據(jù)流動與例外條款。從目前參與電子商務(wù)JSI談判的WTO成員方的立場來看，無論是在雙邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中就數(shù)據(jù)流動所做的承諾，還是參與電子商務(wù)JSI談判所提交的聲明，數(shù)據(jù)自由流動和禁止數(shù)據(jù)本地化已成為較為普遍的實踐。已經(jīng)對中國生效的RCEP和中國正式申請加入的CPTPP，均規(guī)定了如上條款，從協(xié)調(diào)條約與國內(nèi)法關(guān)系的務(wù)實角度考慮，在例外條款的安全閥機(jī)制下，我國可支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動和禁止數(shù)據(jù)本地化條款。在這一點上，例外條款的包容性是關(guān)鍵?？梢灶A(yù)判的是，對比RCEP和CPTPP中對公共政策目標(biāo)或措施的“正當(dāng)性”和“必要性”寬泛表述，電子商務(wù)JSI中可能會進(jìn)一步明確限定政策目標(biāo)或設(shè)置較高水準(zhǔn)的“必要性測試”。但只要同步設(shè)立相應(yīng)的例外條款，就將有力保障我國對數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管自主權(quán)。
三是規(guī)定發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的特殊和有差別待遇條款。特殊與差別待遇是WTO的重要基石，也是WTO促進(jìn)發(fā)展的原則體現(xiàn)。我國在電子商務(wù)JSI聲明中也強調(diào)，要跨越“數(shù)字鴻溝”，建立電子商務(wù)發(fā)展項目，為發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家提供支持，提升其電子商務(wù)能力水平。RCEP和CPTPP分別對柬埔寨、老撾人民民主共和國和緬甸以及文萊達(dá)魯薩蘭國和越南都延期適用了相關(guān)條款。當(dāng)然我國所面臨的爭議焦點是，我國能否在此問題上被視為發(fā)展中國家？從目前WTO規(guī)則體系來看，并沒有對“發(fā)展中國家”進(jìn)行界定，允許成員國自我指涉。實踐中，即便自稱為發(fā)展中國家，也并不必然導(dǎo)致其他成員國的認(rèn)可。但無論如何，規(guī)定發(fā)展中國家的特殊和有差別待遇條款，將更好地協(xié)調(diào)WTO成員方之間的經(jīng)濟(jì)水平差距，推動建立更廣泛的多邊規(guī)則。
（三）堅持總體國家安全觀同步完善數(shù)據(jù)跨境流動的國內(nèi)機(jī)制
全面貫徹落實總體國家安全觀，必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，既要善于運用發(fā)展成果夯實國家安全的實力基礎(chǔ)，又要善于塑造有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全環(huán)境。中國是數(shù)據(jù)資源大國，正在開辟一條具有中國特色的數(shù)據(jù)治理道路，既不同于美國跨境自由流動模式，也沒有移植歐盟“以基本權(quán)利保護(hù)作為價值根基，以歐洲法院的司法審查作為終極監(jiān)管工具”的模式。在全球數(shù)字貿(mào)易和大規(guī)?？缇硵?shù)據(jù)流動的變革時期，我國還需同步深化完善跨境數(shù)據(jù)流動的國內(nèi)機(jī)制，以奠定塑造多邊規(guī)則的基礎(chǔ)。
一是統(tǒng)一關(guān)鍵政策，包括訪問和共享數(shù)據(jù)的條件。跨境數(shù)據(jù)流動引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)改變既可能導(dǎo)致權(quán)力的集中，也可能導(dǎo)致權(quán)力的分散，這取決于矛盾雙方的博弈結(jié)果以及關(guān)鍵政策的達(dá)成。盡量避免使用歧視性許可、認(rèn)證和其他監(jiān)管要求來限制數(shù)據(jù)本地存儲；加強對數(shù)據(jù)價值和跨境數(shù)據(jù)流量的測度；就數(shù)字和數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)利及原則達(dá)成共識；加強平臺治理；制定數(shù)據(jù)方面的標(biāo)準(zhǔn)等等。在實現(xiàn)上述優(yōu)先事項的過程中，一國服務(wù)業(yè)政策透明程度至關(guān)重要，決定了市場的精準(zhǔn)預(yù)期。
二是合理使用“白名單”和“負(fù)面清單”工具。一方面，嘗試用白名單方式先行先試促進(jìn)商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動。國家以自助原則獲取數(shù)據(jù)安全的最終途徑是數(shù)據(jù)本地化，如果每個國家都以強化數(shù)據(jù)本地化的方式對付其他國家，結(jié)果就會導(dǎo)致數(shù)據(jù)“安全困境”，數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動自由都無從談起。RCEP服務(wù)貿(mào)易涉及條款中對于跨境數(shù)據(jù)限制主要包括機(jī)密信息與客戶信息分類、特定信息處理以及數(shù)據(jù)跨境通路下公共電信網(wǎng)絡(luò)參與，其本質(zhì)都是對數(shù)據(jù)跨境采取十分嚴(yán)格的控制措施，而僅對企業(yè)運營數(shù)據(jù)提供正面許可，可嘗試先從企業(yè)運營數(shù)據(jù)開始制定分級分類的白名單機(jī)制，讓內(nèi)控機(jī)制良好且只涉及經(jīng)營信息的跨國企業(yè)信息自由流動起來，制定簡明而準(zhǔn)確的政策條款，盡量將跨境數(shù)據(jù)流動的標(biāo)準(zhǔn)及其適用企業(yè)的白名單在官方網(wǎng)站或在網(wǎng)上公報中公布，向公眾或任何利害關(guān)系人公開。另一方面，針對數(shù)據(jù)企業(yè)明顯危害國家安全和個人信息行為，則通過設(shè)置“負(fù)面清單”加以嚴(yán)格限制。
三是制定具有操作性的跨境數(shù)據(jù)流動執(zhí)行細(xì)則。綜觀國際經(jīng)驗，跨境數(shù)據(jù)流動管理的每個手段和方式都需要具體的操作細(xì)則予以配合。我國在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》中均有立法原則性規(guī)定，除了網(wǎng)信部門保證國家安全的底線外，還需要獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)運用相關(guān)執(zhí)行細(xì)則予以精準(zhǔn)推動確需的跨境數(shù)據(jù)流動。但是當(dāng)前諸如《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《個人信息出境安全評估辦法》等執(zhí)行細(xì)則仍處于意見征求稿階段而遲遲未能落地，不利于跨境數(shù)據(jù)流動活動安全有序地開展。
結(jié) 語
數(shù)據(jù)不同于普通物品，具有多重價值，對數(shù)據(jù)更好的理解是共享與匯聚，而非單純交換。我們既不能以傳統(tǒng)貿(mào)易類型、貿(mào)易額和貿(mào)易地點為主的方式給跨境數(shù)據(jù)治理提供依據(jù)，也不能簡單地將適用于國際貿(mào)易的既定規(guī)則（如原產(chǎn)地規(guī)則）適用于數(shù)據(jù)。進(jìn)一步來看，數(shù)據(jù)在任何環(huán)節(jié)流失便不可追償，規(guī)制成本也相當(dāng)高昂，對其采取“一刀切”的模式過于簡單粗暴，面對不同場景的創(chuàng)新應(yīng)用不利。數(shù)據(jù)的價值確定繞不開確權(quán)，卻并不意味著必須確定誰“擁有”數(shù)據(jù)，而是應(yīng)平等確定誰有權(quán)訪問、控制、共享和使用數(shù)據(jù)，既保障數(shù)據(jù)人的基本權(quán)利，又保障互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的終端用戶的選擇權(quán)，最大可能非歧視性地推動數(shù)字貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動的發(fā)展。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全球化進(jìn)展來看，只有形成統(tǒng)一的貿(mào)易規(guī)則體系，才能進(jìn)一步促進(jìn)創(chuàng)新和發(fā)展。我國應(yīng)立足總體國家安全觀，充分利用WTO的多邊談判場所，積極參與電子商務(wù)JSI的諸邊談判，共同推動各國之間關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動的多邊貿(mào)易規(guī)則形成。