【作者】周雪光
【內容提要】
災難救援：組織制度與治理技術
*周雪光
斯坦福大學社會學系教授
清華大學社會學系兼職教授
香港科技大學商學院組織管理系系主任
北京大學社會學系客座教授
新冠病毒肺炎疫情期間，遠在海外，沒有困在宅中之憂郁，但讀到那些令人揪心的消息片段，看到那陡峭攀升的“確診”，“疑似”，“死亡”的曲線，心情難以從容平靜。正巧有人詢問，讀哪些書適合這個場景，想起了法國史學家魏丕信的這本書。如書名所示，這本書聚焦于18世紀中國的官僚制度與荒政，即政府與災難救援之間關系，可謂切合此時此地主題。于是選擇有關章節(jié)再讀，為自己思考問題，清理思路提供線索。
史學家李伯重“中文版序”中詳細介紹了作者在不同領域中的研究成果，特別是這本書在中國史學中的開創(chuàng)性貢獻。我的讀書感只是就自己關心的議題記下感想，特別是應對危機中的官僚制度。
一
作者自述，1973年在東京做研究時發(fā)現(xiàn)了《賑記》一書，為官方文書匯編，記錄了1743-1744年間直隸饑荒期間的官方活動。編者為（清）方觀承，時任直隸按察使，算是當事人之一。“荒政”即是指這類有關針對救災特定內容的文編，成為這本書的研究基礎。
荒政是應對危機的國家舉措，反映了18世紀中國官僚體制的效率和能量。對此作者給予了極高評價。作者提出，這部文書資料體現(xiàn)了清朝盛世時出現(xiàn)的“一整套嚴密的規(guī)章制度為基礎，經(jīng)有關官僚機構付諸實踐的相當復雜、技術性相當強的運作”（p.1）。進而言之，“18世紀中葉的幾十年都顯示出是一個高峰：災害勘查與賑災物資分配的章程和法規(guī)比以往任何時候都更加完善和標準化、制度化?！?/span>
按照李伯重“中文版序”的說法，這一研究沖擊了對傳統(tǒng)中國解決現(xiàn)實問題的能力的懷疑態(tài)度的看法，在中國學中產(chǎn)生重要影響。但作者也指出，這種大規(guī)模的官方賑災活動到嘉慶朝以后就不再出現(xiàn)，救災活動越來越依賴地方慈善事業(yè)，以及商業(yè)力量。皇帝通過對富人和士紳的慈善活動賜贈榮譽頭銜，以提供強有力的激勵。
作者言，這本書不僅關心直隸賑災活動本身，而且把這一事件放在更為廣闊的歷史背景中，來了解其是否有典型意義。為此，作者利用各種文獻資料，考察了歷史上特別是明朝以來的各個朝代皇帝的救災方式，技術措施及規(guī)章制度，以及帝國在政府管理效率、政治目的和資源條件的歷史演變，以及中華帝國晚期的整個救荒史及其社會經(jīng)濟環(huán)境。
二
我的關注點是官僚制度與應對危機的關系，第二部分“國家干預”集中在這個主題上。正式組織通常建立在常規(guī)之上，循序而行。但在大的危機關頭，組織則需要在常規(guī)基礎上靈活應變。在這個急劇轉變過程中，組織的基本運行機制和習性，特別是沉淀于官僚人格的組織行為，會展現(xiàn)得尤為充分，給我們認識官僚組織提供了一個好的機會。
可以說，因各種自然災害而引起的荒政，是不確定的但又是可以預期的災難。尤其在一個幅員遼闊的國度，不同地區(qū)不同時點的各種災難，匯集起來則可謂無時不有、無處不在。官僚體制需要相應的組織應對設施，自不言說，從歷朝歷代各地設置的倉儲和延綿不斷的治水工程，即可見一斑。
那時的國家在基層社會是“小政府”角色，沒有現(xiàn)代國家所承擔的組織日常經(jīng)濟活動的職責和機構。即使如此，也許正是因為如此，備荒與救災是中國官僚制度的頭等任務之一。魏氏注意到：一方面，從政府人員與資源來看，明清政府都顯得虛弱；另一方面，在人力和資源的組織與動員方面，明清國家卻具有一種明顯的才干，取得相當?shù)某删汀?/span>1720-1800初，國家以賑災為己任，私人和社會團體為從屬地位。這些成就是“在特殊的條件下”取得的。
官僚組織方面涉及到幾個方面。首先，皇帝與官僚關系。作者很是贊賞當時的帝國行政效率—嚴格監(jiān)控官員，使官僚政府盡可能高效地為大眾服務，并由此而加強清朝的統(tǒng)治。在這方面，救濟災民是驅動地方官府、使之行動起來的最好機會。作者追溯了有關荒政的制度演變，看到了一個不斷改進、不斷完善的組織學習過程，從而建立了一整套系統(tǒng)的、經(jīng)過實踐的規(guī)章制度。
第二，規(guī)章制度與人員管理，特別是應對危機過程中的信息傳遞。這里的問題是官僚體制的通病，即中間官員“不管遭遇的情形多么急迫，也必須通過各種層級渠道，受此制度所限制。”書中一則故事頗有意思。在1691年的一場大饑荒時，湖北省荊南道的道員俞森，作為一位中層官員，意識到官僚體制信息傳遞的層級渠道繁瑣遲緩，若等到上傳下達程序按部就班地完成，則會釀成大難?！霸诰徛墓俜酵ㄐ徘?、嚴格的倉儲規(guī)定與事件的不可預料的變化之間”,俞森決定自擔責任，開放官倉，向饑民開放賑濟口糧。為此，他自知違反規(guī)章制度，但愿意“靜聽處分，實亦無悔” (p.81）。文人說教中時有鼓勵官員沖破清規(guī)戒律、解救災情的做法，但這些泛泛的道義說教遠不如制度激勵來得有力。
18世紀的中國官僚體制經(jīng)過了“兩個不同的但具有互補性的趨勢：一個趨向于更加集中化（從中央政府決策制定壟斷化的意義上來說），而另一個則趨向于官僚組織內部信息傳遞的更加快速，至少在最高決策層是這樣”（p.79）。當然，1743年的荒政有其特殊性，發(fā)生地直隸與皇城無論是物理距離和心理距離都近在咫尺，使得皇帝與地方官員間有了密切互動反饋。然而，作者提出，“所有這些看來都不如從雍正朝開始實行的做法，那時鼓勵官員們在緊要時機可以靈活機動地對待規(guī)章制度”（p. 82）， 更多地強調官員的主觀能動性。
第三，政府、國家、與地方精英關系在荒政中尤為重要。書中專設一章“地方人事角度”，討論傳統(tǒng)中國中國家治理的一個重要成分，地方政府與鄉(xiāng)紳。傳統(tǒng)官僚機構特點鮮明：文職機構規(guī)模小，官吏間鴻溝分明。社會治理主要依賴鄉(xiāng)紳推舉的村鎮(zhèn)里甲長，有利于政策執(zhí)行過程中的變通，靈活性和費孝通筆下的雙軌政治?！霸诙鄶?shù)情況下，國家行政組織以及與之共同形成一個權力結構的那些社會群體是不可能截然分隔的，它們緊密地聯(lián)系在一起，而國家只是出于這個權力結構的頂點?！?士紳能與那些出身于他們自己階層的官員平起平坐，而在必要時，還擔負著與“權力”抗衡的作用。
在災難面前，不同主體有不同利益：國家意在保持小土地所有者的獨立性，而地主力圖維系佃戶，對自己的依賴性。在賑災期間，不同利益緊張沖突。地主力主國家減免稅賦；而皇帝期待鄉(xiāng)紳善舉救災。官僚體制的荒政應對包括，動員調遣外地官員進入災區(qū)，落實賑災舉措，以彌補小政府之弱，繞過下層吏員。通過賑災信息公開，以防止下層胥吏貪腐；為了鼓勵地方鄉(xiāng)紳的參與，也同時也給予他們更多的靈活性。
在這些描述中，18世紀的清朝荒政是成功的案例，反映了日常行政實踐的經(jīng)驗積累，是官僚體制不斷學習改進的最佳狀態(tài)。當然，作者是清醒的：荒政文獻來自官方，是”文獻記載里的社會“，體現(xiàn)了那些習慣于從國家角度思考問題的人們的觀念。在這個意義上，政府的典章勾畫出的是一個極為理性化的、同時又是樂觀積極的救災圖景。
三
幾點思考。其一，如李伯重在中文版序中指出的，當時的賑災和其他類似的行動，都近乎所謂的“運動”。以清朝官僚制度的經(jīng)歷來看，賑災之舉導致常規(guī)與運動機制間的切換，運動導致一個高度關聯(lián)的組織狀態(tài)。外來官員，饑民，各種注意力集中于此，有利于有針對性地解決問題。問題是，為什么不能持續(xù)地實行運動式治理來保持如此高效呢？政治高壓與運動式治理的成本代價是什么？
荒政所為給我們思考中國官僚制度提供了一個切入點：短期的高度關聯(lián)與常態(tài)的松散關聯(lián)；效率與靈活性，官僚動員與市場/社會機制。撇開這些方面來討論“國家能力”或經(jīng)濟實力則難得要領。18世紀的中國官僚制度以“簡約”為鮮明特點。它面對的是一個結構單一的農(nóng)民社會，在很大程度上通過宗法組織上自治運行。一方面，這樣的國家架構從常規(guī)到運動，需要經(jīng)歷可觀的轉型動員；另一方面，社會結構相對簡單，無需復雜的救援途徑或組織方式即可奏效。國家與社會的這兩個特點，為這個歷史背景下的荒政行為打上了鮮明的烙印。
其二，作者觀察到，18世紀的荒政是官僚體制在這個領域的高峰，體現(xiàn)在經(jīng)驗技術上和財力上。但此后國家的賑災行為每況愈下，主要依靠地方鄉(xiāng)紳和市場機制。但百姓對政府的期盼依舊。在百姓眼里，地方官員是活動的代表，仍然是災荒時候自然要向其求助的人。在國家從傳統(tǒng)形式向現(xiàn)代形式轉化過渡的隨后時期，為什么反而放棄了它一度頗有成就的功能？
其三，與此相關的組織學問題是，關于荒政的規(guī)章制度在多大程度上反映了組織學習？這些經(jīng)驗舉措在多大程度上在實際過程中執(zhí)行下去？這方面不僅涉及到官方數(shù)字，而且需要微觀歷史的發(fā)掘，本書使用的資料不足以提供詳實信息。作者的一篇題為”正式的與實際的官僚機構：清代行政的窘?jīng)r“的文章似乎與這個主題有關，但沒有能夠找到該文的中文或英文版本。
對我來說，特別有趣的是下面這個觀察：魏氏著作描寫的荒政發(fā)生在1743年，孔飛力筆下的叫魂事件發(fā)生在同一王朝20余年后的1768年?；恼c叫魂兩個事件都是面對危機的應對舉措，其核心都是皇權與官僚體制間的關系，但在兩位學者筆下，這一關系大相徑庭。魏氏對乾隆盛世的官僚體制的制度建設和官僚理性很是贊賞，而孔氏則展示了皇權與官僚間的深深懷疑和戒備。究竟是在20余年間這一關系發(fā)生了重大變化，還是兩位史學家面對的事件與材料不同，著眼層次不一，抑或研究取向各異所致？聯(lián)想到，魏氏以政府“典章”為主要史料基礎，有更多的文本依據(jù)，更兼豐富的財政經(jīng)濟史內容，但關于實際過程的生動性和細致程度則較《叫魂》遜色。不知官方說辭與實際過程間存在多大的距離？
據(jù)魏氏自述，這個研究來自偶然：作者于1973年在東京做研究時發(fā)現(xiàn)了《賑記》一書，其中記錄了1743-1744年間直隸饑荒期間的官方活動。讓我想起孔飛力《叫魂》一書也是其作者在歷史博物館做研究時偶然遭遇有關官方檔案而觸發(fā)的。
偶遇非偶然。好的學者已經(jīng)有了相關的問題意識和知識儲備，他/她或是耐心等待或積極捕捉合適的時機，以便啟動其研究激情和思想。聯(lián)想到正在進行時的新冠病毒疫情和救災活動的一個個鏡頭：四處奔走、一（醫(yī)）床難求的掙扎，逆行而上、救死扶傷的專業(yè)精神，夜色中閃爍的燈光、思念的琴聲、激昂的呼喊……不難想象，這一重大事件會激發(fā)出極大的學術激情、嚴肅的研究活動以及深入的開掘和反省。
本文首發(fā)于周雪光教授個人微博，原文標題為《讀<18世紀中國的官僚制度與荒政>》。
轉載自 法律和政治科學 公眾號