【作者】季衛(wèi)東
【內(nèi)容提要】
北京時間2020年1月31日凌晨，世界衛(wèi)生組織決定把起源于武漢的新型冠狀病毒疫情確認(rèn)為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC），要求在暫定三個月的期間內(nèi)采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對舉措，各成員國負(fù)有迅速響應(yīng)的法律責(zé)任。這是自2005年《國際衛(wèi)生條例》生效以來該組織做出的第六次PHEIC宣布。
世衛(wèi)組織總干事譚德塞（Tedros Adhanom）特別指出，這并非意味著對中國控制疫情沒有信心，而是為了保護(hù)一些醫(yī)療系統(tǒng)比較脆弱的國家，防止出現(xiàn)全球性2019-nCoV肺炎傳染。他還提出了不對中國施行旅游和貿(mào)易限制、各國加強(qiáng)防控疫情合作的七條建議。言下之意是中國政府具有應(yīng)對緊急事態(tài)的超常規(guī)動員力和組織力，其他國家卻并非如此，因此更需要通過建立法律防火墻的方式進(jìn)行預(yù)防。從依法治理風(fēng)險社會的角度來看，世衛(wèi)組織的決定和建議顯然是合理的。盡管如此，PHEIC宣布將對中國的經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，我們必須正視和采取適當(dāng)?shù)呐e措。
在2016年發(fā)表的論文《決策風(fēng)險、問責(zé)以及法律溝通》中，我曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)“需要特別注意的是，風(fēng)險社會，尤其是在中國的風(fēng)險對策語境中，存在這樣的治理悖論：我們不得不更多地依賴決斷，但卻又往往很難做出決斷；不得不進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任制，但卻又經(jīng)常出現(xiàn)無從問責(zé)的事態(tài)，更深刻的治理困境是民主問責(zé)越嚴(yán)厲，逃避做出決定的責(zé)任之傾向就越嚴(yán)重，逐漸導(dǎo)致人人有責(zé)、卻無人真正負(fù)責(zé)的結(jié)局；而通過獨任制集中權(quán)力和明確責(zé)任的嘗試又會引起與決定相關(guān)的風(fēng)險聚合、增幅等效應(yīng)，在制度設(shè)計上很難實現(xiàn)風(fēng)險的分散和轉(zhuǎn)換”。可以說，這也是當(dāng)今中國新型肺炎疫情防控中“三重困境”。在這樣的狀況里，由于基本共識的裂變和流失，互相矛盾的聲音此起彼伏，甚至導(dǎo)致權(quán)威話語體系的信號紊亂，溝通和理解已經(jīng)變得越來越困難。顯而易見，怎樣有效地改進(jìn)風(fēng)險溝通機(jī)制將成為非常重要的課題。
以法治的名義對八個議論和傳布冠狀病毒信息的醫(yī)生作為造謠者進(jìn)行懲處，這是對現(xiàn)代法治精神的一次嚴(yán)重褻瀆，同時也證明這次武漢的疫情防控的主要失誤發(fā)生在圍繞決策的風(fēng)險溝通環(huán)節(jié)。不言而喻，風(fēng)險溝通以風(fēng)險意識為前提條件，那八個醫(yī)生只是風(fēng)險意識比較強(qiáng)而已。當(dāng)然，在這里其實決策者的風(fēng)險意識也很強(qiáng)，甚至可能更強(qiáng)。問題是，風(fēng)險意識越強(qiáng)，決策者與受決策影響者對決定的風(fēng)險性就越容易做出不同的評價，意見的分歧和對立也就越顯著。這時，圍繞風(fēng)險的對話、議論、交涉以及其他形式的溝通活動當(dāng)然更加重要，但也更加難以達(dá)成共識。另外，武漢的實例表明，各種風(fēng)險防控舉措——例如根據(jù)預(yù)防法學(xué)和治安法學(xué)的思路不斷加強(qiáng)監(jiān)督或規(guī)制以及警察的功能、嚴(yán)格限制表達(dá)的自由等等——本身也具有風(fēng)險性，甚至?xí)吹拱芽赡艹霈F(xiàn)的風(fēng)險轉(zhuǎn)變現(xiàn)實存在的危機(jī)。
一般而言，對風(fēng)險的恐慌大都起源于對概率的忽視，但法律的文本和效力卻不會隨著概率的不同而發(fā)生變化，因而圍繞法律應(yīng)用的程序和議論就顯得特別重要。這次從武漢蔓延到全國的新型肺炎疫情雖然致死的概率并不算高，但由于前期風(fēng)險溝通的失敗，在1月20日披露真相后對公眾心理產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，造成了一種不斷擴(kuò)散的恐怖共鳴效應(yīng)，并隨著春運而不斷增幅。在這樣的情況下進(jìn)行決策，一種風(fēng)險處理不得不與另一種風(fēng)險處理相銜接；于是使得溝通活動連鎖化、網(wǎng)絡(luò)化，出現(xiàn)很多預(yù)料之外的相互作用，增加風(fēng)險處理的復(fù)雜性、暫時性、相對性以及溝通障礙。但這次新型肺炎蔓延造成的惡果究其本質(zhì)倒還不是小概率事件被無限放大后產(chǎn)生的錯覺，而是官僚機(jī)構(gòu)在風(fēng)險管理方面的系統(tǒng)性多重錯誤。尤其是在專家早已確認(rèn)病毒的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)、有條件及時采取防控舉措的情況下，有關(guān)決策者竟然在歌舞升平中坐視那個把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)的良機(jī)白白流失，讓人覺得特別難以容忍。正是官僚主義導(dǎo)致組織性行為和決策的嚴(yán)重混亂，造成了極大的負(fù)面效應(yīng)，對法治體制的信譽(yù)造成了深刻的傷害。非常遺憾的是，在亟需依法問責(zé)的時候，我們卻發(fā)現(xiàn)不得不面對一個無人負(fù)責(zé)的怪圈。
在風(fēng)險社會中，專家系統(tǒng)能夠發(fā)揮非常重要的作用。面對洶涌的疫情和國際法制度的壓力，公眾往往缺乏理解某些決策可能引起不利后果或損害的專門知識，也缺乏足夠的信息和理性判斷力；一旦發(fā)生重大事件，不明就里的人們很容易產(chǎn)生不安感、輕信流言蜚語、采取跟風(fēng)行動。這種不安的言行在社會網(wǎng)絡(luò)中傳播、增幅，很容易形成共振，進(jìn)而造成集體性恐慌。但是，包括醫(yī)生、學(xué)者、律師等在內(nèi)的專家具有相關(guān)領(lǐng)域的知識、信息和判斷力，可以發(fā)出理性和建設(shè)性的聲音，從而消解、減少人們的不安感，幫助各方甄別風(fēng)險、權(quán)衡利弊并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇和決定，增強(qiáng)社會的信賴、團(tuán)結(jié)以及穩(wěn)定。正如吉登斯所指出的那樣，“安全經(jīng)驗通常建立在信任與可接受的風(fēng)險之間的平衡至上”。通過專家系統(tǒng)確立的信任、信心以及信賴對于風(fēng)險甄別、風(fēng)險管控具有關(guān)鍵的意義。一般而言，公眾正是因為對專業(yè)性問題的無知才不得不信任專家系統(tǒng)，但與此同時，也正因為這種無知又很容易產(chǎn)生對專家系統(tǒng)的懷疑。這就是圍繞專家系統(tǒng)而產(chǎn)生的一個風(fēng)險與信任的悖論。為了更好地與風(fēng)險共舞，決策者應(yīng)該傾聽專家的意見和建議，盡量維護(hù)專家系統(tǒng)的質(zhì)量和權(quán)威，否則就會引起社會信任以及穩(wěn)定的崩盤。
圍繞新型肺炎的風(fēng)險溝通，信息公開和決策透明化至關(guān)重要。在世界衛(wèi)生組織31日凌晨宣布PHEIC之后，這方面的要求會進(jìn)一步提高，實施效果會直接影響中國的國際形象和解除PHEIC的判斷。預(yù)防病毒傳染需要整個社會的支持和配合，怎么能指望“內(nèi)緊外松”的黑箱操作來解決問題呢？！在這個意義上，世衛(wèi)組織的宣布是好事，有助于在防控疫情方面的國內(nèi)外合作。當(dāng)然，短期內(nèi)還是會產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)的，例如國際往來劇減、經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步增大、股市動蕩、房地產(chǎn)交易停擺等等。根據(jù)哥倫比亞大學(xué)魏尚進(jìn)教授等的研究和預(yù)測，這次疫情可能會使中國GDP增長率降低0.1個百分點。但如果不能在短期內(nèi)有效控制疫情擴(kuò)散，這個數(shù)值還有可能有所增大。如果對中國與外國之間往來的限制更嚴(yán)格、更持久，就有可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移以及大批中小企業(yè)的倒閉。因此，我們必須首先采取一切可能的手段及時控制住疫情，鼓勵外國改撤僑為異地護(hù)僑（例如把僑民從武漢轉(zhuǎn)移到長沙的法國模式）、防止其他國家關(guān)閉邊境的連鎖反應(yīng)，及時并有力地扶助中小企業(yè)度過難關(guān)。只要我們能夠有效地應(yīng)對風(fēng)險，危機(jī)就會轉(zhuǎn)化為中國社會轉(zhuǎn)型的契機(jī)。