【作者】程金華
【內(nèi)容提要】
自德國(guó)社會(huì)思想家烏爾里希·貝克在三十多年前提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”（Risk Society）以來(lái)，這個(gè)概念便日益融入我們的日常生活和國(guó)家治理之中。今天，我們很不幸地正如他所預(yù)見(jiàn)的那樣：坐在文明的火山口上。這次新冠病毒肺炎的發(fā)生、蔓延與傳播，典型地體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的各種癥兆。商務(wù)、就讀、旅游等活動(dòng)的國(guó)際化，把全球的人們拴在一起，都變成了“一根繩上的螞蚱”。雖然作為中國(guó)地理中心的武漢，有很大概率是本次疫情發(fā)生的肇始之地，但是也有越來(lái)越多的信息指向了其他的可能性。關(guān)于本次疫情源頭的猜測(cè)，武漢大爆發(fā)之后在全中國(guó)形成的連鎖反應(yīng)，以及由此形成的國(guó)際性傳播和恐慌，也再一次印證了貝克在后來(lái)所警惕的“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。
不幸中的萬(wàn)幸，經(jīng)過(guò)國(guó)人的努力，所有醫(yī)護(hù)人員的全力奉獻(xiàn)，以及武漢人民所不得不做出的巨大犧牲，肺炎疫情在我們國(guó)家里得到了有效的控制，整體情況已經(jīng)明顯好轉(zhuǎn)。從中國(guó)抗擊肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)對(duì)（全球）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)需要各種力量擰成一股繩，以便最好地實(shí)現(xiàn)各種資源的匯集，打贏一場(chǎng)疫情防控的“戰(zhàn)役”。毫無(wú)疑問(wèn)，正如宣傳里經(jīng)常講的那樣，這是眾志成城的大事，需要所有力量的積極參與和配合。
面對(duì)這樣一個(gè)快速席卷全國(guó)、蔓延全球的災(zāi)害，政府當(dāng)仁不讓是所有力量中最重要的力量，并且，強(qiáng)勢(shì)高效政府在治理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的價(jià)值毋庸置疑，尤其是在“救災(zāi)時(shí)刻”中至關(guān)重要。
不過(guò)，在過(guò)去一段時(shí)間里，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)上的輿情大致形成了兩種不同的趨向：一方面，一些公民在抖音、微信、微博等新媒體上以各種形式發(fā)自內(nèi)心地贊揚(yáng)中國(guó)政府的強(qiáng)勢(shì)舉措，形成了一股“還是咱們?！钡拿褡逯髁x驕傲情緒——當(dāng)然，這種驕傲情緒主要是在那些遠(yuǎn)離武漢、生命財(cái)產(chǎn)沒(méi)有受到疫情嚴(yán)重?fù)p害的人群中傳播。同時(shí)，在另一方面，不少人士對(duì)政府做強(qiáng)制隔離的一些手段產(chǎn)生了懷疑和擔(dān)憂，尤其是部分手段有侵犯公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的嫌疑。
這兩種聲音所形成的張力，一定程度上撕裂著中國(guó)社會(huì)的民意，在各自的群體里找到了共鳴和歸屬，生動(dòng)地折射出當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的政治光譜?？梢哉f(shuō)，民意的多元和緊張沖突，在人類(lèi)社會(huì)中從未缺席。但是，近年來(lái)，新媒體（尤其是自媒體）的狂飆突進(jìn)，為中國(guó)百姓參與民意的塑造提供了相當(dāng)便捷的平臺(tái)與機(jī)會(huì)。這可能是比哈貝馬斯講到的工業(yè)革命在歐洲帶來(lái)的“公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”更大范圍、更加深遠(yuǎn)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——在幾個(gè)世紀(jì)之前的歐洲，公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主要是把新興中產(chǎn)階級(jí)帶進(jìn)歷史的舞臺(tái)，提供了一種進(jìn)行——有限范圍內(nèi)的——理性對(duì)話的機(jī)會(huì)，頗具建設(shè)性；而在當(dāng)下中國(guó)，這種“公眾領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”幾乎是面向所有成年公民（只要用智能手機(jī)、發(fā)微信、玩抖音等），在提供新興中產(chǎn)階級(jí)更多機(jī)會(huì)進(jìn)行理性對(duì)話的同時(shí)，也無(wú)形中提供了一種“全民輿論狂歡”的契機(jī)，建設(shè)性和破壞性都十足，因此要更加認(rèn)真對(duì)待。
上述關(guān)于（中國(guó)）政府在疫情防控角色的兩種張力十足的輿情，在我看來(lái)，是一塊硬幣的兩面。它們所形成的對(duì)抗張力，根源自于人類(lèi)社會(huì)在進(jìn)行公共管理時(shí)所面臨的權(quán)力（權(quán)利）配置悖論：通俗地講，政府權(quán)力不能太多，也不能太少。并且，這種權(quán)力配置悖論無(wú)處不在。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，長(zhǎng)期任教于斯坦福大學(xué)政治系的著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴里·溫加斯特（Barry Weingast）就曾經(jīng)提出了一個(gè)著名的命題，即“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)里的最根本政治悖論”（the fundamental dilemma of an economic system）：“一個(gè)足夠強(qiáng)大而有能力保護(hù)產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行合約的政府，也往往是足夠恣意去侵犯公民財(cái)產(chǎn)的政府”（參見(jiàn)Barry R. Weingast, “The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development,” Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 11, No. 1, 1995, pp. 1-31.）。類(lèi)似的觀點(diǎn)也見(jiàn)之于經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯、科斯和政治思想家福山等人的著作，以及世界銀行在1997年關(guān)于國(guó)家角色的年度報(bào)告。
科斯去世之前的最后著作是和王寧教授合作的《變革中國(guó)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路》。在這個(gè)非常有意義的著作中，兩位學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)家面對(duì)的困境非常微妙。一方面它能促進(jìn)變革的進(jìn)程，通過(guò)政治支持和強(qiáng)制手段讓其生效。而另一方面，當(dāng)制度本身違背了人們的意志時(shí)，國(guó)家這只曾經(jīng)的援助之手又會(huì)很容易變成高壓政治的鐵拳揮向人民?！保_納德·科斯、王寧著：《變革中國(guó)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路》，徐堯、李哲民譯，中信出版社，2013年，第78頁(yè)。）我自己把這些在市場(chǎng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域普遍存在的權(quán)力配置悖論歸納為“根本性國(guó)家-市場(chǎng)悖論”（the fundamental state-market dilemma,參見(jiàn)Jinhua Cheng, States, Intergovernmental Relations, and Market Development: Comparing Capitalist Growth in Contemporary China and 19th Century United States, Palgrave Macmillan, 2019）。
從最近世界各國(guó)防控肺炎疫情的情況看，上述權(quán)力配置的悖論還不僅僅存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在社會(huì)治理等公共管理領(lǐng)域里都有類(lèi)似問(wèn)題。并且，權(quán)力配置的悖論不僅限于政府-市場(chǎng)（社會(huì)）之間的權(quán)力（權(quán)利）配置，還同樣存在于其他的“塊”和“條”之間。
毫無(wú)疑問(wèn)，災(zāi)害發(fā)生之后，政府的高效救助，是能否以最小代價(jià)戰(zhàn)勝災(zāi)害的前提。政府的高效救助有“外功”和“內(nèi)功”之別。政府救助的“外功”套路，往往顯得動(dòng)靜很大，風(fēng)風(fēng)火火，比如我們國(guó)家在“非典戰(zhàn)役”、“汶川地震”和本次疫情防控所展現(xiàn)出來(lái)的動(dòng)員式救災(zāi)，更強(qiáng)調(diào)行政命令的管控和資源調(diào)配的支持。政府救助的“內(nèi)功”套路，主要靠合理的法律規(guī)制和有效的執(zhí)行，讓國(guó)民和資源的流動(dòng)有序，典型的例子是新加坡政府本次所采取的所謂“佛系”防控（此處借鑒了華山醫(yī)院感染科主任張文宏醫(yī)生團(tuán)隊(duì)撰寫(xiě)的《全球流行背景下的國(guó)際間新冠防控策略比較及后續(xù)應(yīng)對(duì)措施思考》，此文發(fā)表在“華山感染”微信公眾號(hào)上）。
民眾固然可以——也應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展——自我救助。但是，如同市場(chǎng)上的自由交易存在交易成本一樣，社會(huì)自發(fā)的救助會(huì)面臨著巨大的溝通與協(xié)調(diào)成本。此時(shí)此刻——即風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后的“救災(zāi)時(shí)刻”，政府以垂直命令的方式進(jìn)行資源調(diào)配，可以極大地降低救災(zāi)的協(xié)調(diào)成本，以相對(duì)更低的“交易成本”來(lái)提供“公共善品”（public goods）。我想，這也是可以從科斯的“論企業(yè)的性質(zhì)”中衍生出來(lái)的道理。
但是，即便是在“救災(zāi)時(shí)刻”的危機(jī)管理之時(shí)，也無(wú)法對(duì)無(wú)邊無(wú)際的政府權(quán)力進(jìn)行正當(dāng)化。從大的方面講，這里至少涉及到三對(duì)權(quán)力（權(quán)利）的分配與制衡問(wèn)題，如果沒(méi)有處理好，就可能出現(xiàn)一種情形：災(zāi)難雖然可能最終被“戰(zhàn)勝”，但是總體社會(huì)成本高昂。
與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的日常治理和“救災(zāi)時(shí)刻”的危機(jī)管理緊密相關(guān)的三對(duì)權(quán)力關(guān)系分別是：“政府權(quán)力vs.社會(huì)權(quán)利”、“中央權(quán)力vs.地方權(quán)力”、“行政權(quán)力vs.其他（立法與司法）政府權(quán)力”。
如果我們給上述三對(duì)關(guān)系的左邊主體都以無(wú)上的權(quán)力，這會(huì)塑造一個(gè)高度集權(quán)的中央政府，如果有需要，就可以動(dòng)員全國(guó)性的資源去應(yīng)對(duì)災(zāi)難，并會(huì)——有時(shí)在表面上顯得——高效、有力、有序。但是，與此同時(shí)，就往往可能出現(xiàn)社會(huì)自救乏力（因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)利不發(fā)達(dá)）、地方政府執(zhí)行不力（因?yàn)榈胤秸捌涔賳T缺乏行動(dòng)的政治產(chǎn)權(quán)激勵(lì)）、個(gè)體權(quán)利千瘡百孔（因?yàn)樾姓?quán)力不受約束過(guò)于強(qiáng)大）。在“救災(zāi)時(shí)刻”，這樣一種政治安排，相對(duì)容易鼓舞人心、振奮士氣，或許能夠迅速處理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所帶來(lái)的“國(guó)家外傷”。但是，此種安排的整體成本也是極其高昂，長(zhǎng)期的“國(guó)家內(nèi)傷”難以計(jì)量。
在救災(zāi)等社會(huì)管理領(lǐng)域，政府權(quán)力過(guò)于集中導(dǎo)致的“國(guó)家內(nèi)傷”之一是，平時(shí)缺乏自主權(quán)力（權(quán)利）的各種力量會(huì)慢慢蛻化成形態(tài)各異的“政治媽媽寶”，并形成對(duì)“政治家長(zhǎng)”的過(guò)度依賴(lài)，而喪失自主判斷、自我擔(dān)責(zé)、自我救助的基本能力?！罢螊寢寣殹钡幕咎卣魇侨狈δ芰蛽?dān)當(dāng)。但是，不僅如此，“政治媽媽寶”有時(shí)候還非常自私。所以，最糟糕的情形是，在政府權(quán)力過(guò)于集中的國(guó)家治理模式中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)大量“又蠢又壞”的“政治媽媽寶”，一旦出現(xiàn)了瘟疫這樣的突發(fā)災(zāi)害，難以開(kāi)展有效自救；不但幫不了忙，而且總想著“甩鍋”。
當(dāng)然，反過(guò)來(lái)講，如果給予上述三對(duì)關(guān)系的右邊主體以無(wú)上的權(quán)力（利），則會(huì)塑造另外一種應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理格局：地方政府發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)區(qū)域性問(wèn)題的速度可能會(huì)很快，社會(huì)自救能力可能較強(qiáng)，能夠把很多小型災(zāi)害化解在無(wú)形之中，消滅在苗頭之時(shí)。但是，一旦因?yàn)榧夹g(shù)或者其他原因，小型災(zāi)害演化成全國(guó)性甚至全球性的災(zāi)難時(shí)，這種政治安排就因缺乏強(qiáng)有力的集權(quán)政府，而會(huì)顯得手忙腳亂、毫無(wú)章法。在這種模式之下，“國(guó)家內(nèi)傷”是各種力量各行其是、各自為政，造成整個(gè)國(guó)家治理的“四肢發(fā)達(dá)、頭腦簡(jiǎn)單”。
由此可見(jiàn)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理等諸多國(guó)家治理領(lǐng)域里，均存在著權(quán)力集中或者制衡的悖論。當(dāng)然，我們還可以對(duì)上述三對(duì)權(quán)力（權(quán)利）關(guān)系做更加復(fù)雜的理論推演，并形成不同類(lèi)型的治理格局。但是無(wú)論如何，上述悖論都會(huì)存在。這不僅僅是中國(guó)人面臨的治理難題，也是世界性的問(wèn)題。
那么，如何解決這個(gè)問(wèn)題？坦誠(chéng)說(shuō)，很難。以中國(guó)為例，一部歷朝歷代的治理歷史，就是上述三對(duì)權(quán)力（利）關(guān)系的演變史。錢(qián)穆先生的經(jīng)典著作《中國(guó)歷代政治得失》也基本上從上述三個(gè)角度去分析歷朝歷代的治理得失。至今，我們還在努力探索，道路很曲折，但是還沒(méi)有找到一個(gè)完美的方案（有興趣者可以參見(jiàn)王紹光主編《理想政治秩序：中西古今的探索》，三聯(lián)書(shū)店，2012年版）。
當(dāng)然，問(wèn)題是世界性的。
在政治光譜的另一端，是美國(guó)的權(quán)力配置與治理模式。傳統(tǒng)上，美國(guó)模式經(jīng)常為世人所稱(chēng)道。比如，在《論美國(guó)的民主》中，托克維爾對(duì)美國(guó)模式做了很高的評(píng)價(jià)：“為了把因國(guó)家之大而產(chǎn)生的好處和因國(guó)家之小而產(chǎn)生的好處結(jié)合起來(lái)，才創(chuàng)立了聯(lián)邦制度。考察一下美利堅(jiān)合眾國(guó)，就可以看到它從采用這種制度當(dāng)中獲得的一切好處。在中央集權(quán)的大國(guó)，立法者必須使各項(xiàng)法律具有一致性，而不能帶有地方和習(xí)俗的差異。立法者決不處理特殊事件，職能按正常情況立法。這樣，人民就必須服從立法的需要，因?yàn)榱⒎ú荒芊娜嗣竦男枰土?xí)俗。這正是國(guó)家動(dòng)亂和多難的一大原因。在聯(lián)邦國(guó)家，就不存在這樣的弊端，因?yàn)閲?guó)會(huì)只制定全國(guó)性的主要法令，而法令的細(xì)目則留給地方立法機(jī)構(gòu)去規(guī)定。主權(quán)的這種劃分對(duì)聯(lián)邦的每個(gè)成員的好處，無(wú)論是怎樣想象都不會(huì)過(guò)分?！?/span>
但是，雖然在“常態(tài)政治”下，權(quán)力制衡提供了很好的政治穩(wěn)定裝置，不失為一種好的制度安排，但是在“救災(zāi)時(shí)刻”，也會(huì)出現(xiàn)“扯皮”問(wèn)題。（注：在十多年前的金融危機(jī)發(fā)生之后，美國(guó)政府的金融救市就出現(xiàn)了難題。我曾經(jīng)寫(xiě)過(guò)一個(gè)評(píng)論，以“金融救市與權(quán)力制衡難題”為題刊登在《法制日?qǐng)?bào)》（2008年11月9日）上，文后一起附上，請(qǐng)大家參閱。）最近一陣子，從媒體上陸續(xù)傳來(lái)的碎片化新聞信息看，美國(guó)政府內(nèi)外的各種力量就如何應(yīng)對(duì)此次肺炎出現(xiàn)了重大分歧。至今，還沒(méi)有看出來(lái)“美國(guó)方案”是什么。（由于種種原因，我本人能得到的美國(guó)新聞非常有限，所以請(qǐng)讀者自行判斷是否有“美國(guó)方案”，如果有的話，自行研究“美國(guó)方案”是什么。）在全球化已經(jīng)深入到骨髓的新時(shí)代，我衷心希望美國(guó)和其他國(guó)家一樣，能夠順利過(guò)關(guān)。否則，危巢之下，焉有完卵？！不管美國(guó)政府采用何種方案來(lái)應(yīng)對(duì)本次肺炎疫情，有一點(diǎn)是明確的，美國(guó)的權(quán)力配置模式在近年來(lái)也面臨著越來(lái)越多的問(wèn)題，正如福山所言，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“政治頹敗”（political decay）！
所以，如何在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)日益成為治理常態(tài)、“救災(zāi)時(shí)刻”頻繁出現(xiàn)的今日，給上述多重的權(quán)力（權(quán)利）配置悖論破題，時(shí)不我待。
在對(duì)十九世紀(jì)美國(guó)和當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)建設(shè)比較研究的基礎(chǔ)上，我曾經(jīng)提出了“政府間關(guān)系雙重轉(zhuǎn)型”的改革思路，以破解中國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)“一放就亂、一收就死”的中央與地方之間權(quán)力配置的難題（參見(jiàn)Jinhua Cheng, States, Intergovernmental Relations, and Market Development: Comparing Capitalist Growth in Contemporary China and 19th Century United States, Palgrave Macmillan, 2019）。在我看來(lái)，通過(guò)特定領(lǐng)域的集權(quán)以及另外一些領(lǐng)域的分權(quán)同步改革，在理論上，實(shí)現(xiàn)中央和地方政府的“雙強(qiáng)化”，以落實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》第三條所規(guī)定的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，并非沒(méi)有可能。中央和地方的“兩個(gè)積極性”和“雙強(qiáng)化”，就是要破解上述要么“政治媽媽寶”泛濫，要么“四肢發(fā)達(dá)、頭腦簡(jiǎn)單”的困境。同理，通過(guò)合理的治理策略調(diào)整，同步實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的“雙強(qiáng)化”，行政與立法/司法的“雙強(qiáng)化”，也不是沒(méi)有可能。
在治理模式的選擇中，一個(gè)非常糟糕的觀念是：地方政府強(qiáng)大了，中央就會(huì)一定弱??；或者，社會(huì)強(qiáng)大了，政府一定會(huì)弱小。事實(shí)恰恰相反，地方政府強(qiáng)大了，中央才有更多的資源和力量可以調(diào)度；只有社會(huì)強(qiáng)大了，政府才更可以實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”的治理效果。一個(gè)真正熱愛(ài)家人的家長(zhǎng)，又有誰(shuí)會(huì)真正希望自己的孩子都是“媽媽寶”呢？！衷心希望本次肺炎災(zāi)害的沉重代價(jià)，轉(zhuǎn)變成最終能夠有效推動(dòng)中國(guó)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的學(xué)習(xí)成本。當(dāng)然，在理念轉(zhuǎn)變和制度設(shè)計(jì)上，還需要政治家的智慧與魄力。
無(wú)論如何，代價(jià)已經(jīng)足夠沉重。希望下一次“救災(zāi)時(shí)刻”來(lái)臨之際，我們已經(jīng)準(zhǔn)備好了。受難者千古！
2020年3月1日于上海寓所