[author]王晨光
[content]
2020年初,新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,新冠病毒感染肺炎疫情驟然降臨,在短時間內(nèi)波及武漢及湖北,迅速蔓延全國,并被世界衛(wèi)生組織宣布為全球性大流行病。這場疫情必然將深刻影響和改變當今世界,迫使人們對包括法律制度在內(nèi)的國家治理和社會治理體系及治理能力的方方面面進行全方位反思。
1.超越單純醫(yī)學和技術(shù)范圍的疫情防控
現(xiàn)代社會并非“安全”的社會,而是一個具有與中世紀社會風險不同性質(zhì)的風險社會。城市化、工業(yè)化、全球化和科學技術(shù)的突飛猛進,造就了日益豐富的物質(zhì)和社會生活,同時也給人類社會帶來了前所未有的風險,“黑天鵝”和“灰犀牛”無處不在,突發(fā)不明傳染病造成的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻頻出現(xiàn),給現(xiàn)代社會帶來巨大沖擊。此次新冠病毒感染肺炎的暴發(fā),就是前所未有的世界范圍內(nèi)的重大突發(fā)傳染病事件。其傳播速度和范圍超出了所有人的預料,迫使各國紛紛采取最嚴厲的疫情防控措施。我國作為疫情首先暴發(fā)和流行的國家,首當其沖地承擔起疫情防控的重任,且取得了階段性的成果。盡管其中仍有很多值得反思和改進之處,但我國疫情防控的整體態(tài)勢和成效無疑是不可否認的,并已經(jīng)產(chǎn)生了深刻的社會影響。
實踐證明,“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題,而是全方位的工作,是總體戰(zhàn)”,其意義早已超出了單純的醫(yī)學與技術(shù)的范疇,對于推進法治國家建設,確立健康中國戰(zhàn)略和全面推進依法治國、全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,都產(chǎn)生了巨大的影響。
(一)疫情防控對全面推進依法治國的影響
人們通常認為,應對突發(fā)傳染病疫情應當依靠醫(yī)學、醫(yī)療技術(shù)與藥物,疫情防控是醫(yī)學和健康領(lǐng)域的事情。但是,新冠病毒感染肺炎的特點恰恰是沒有有效的治療方法和藥物。在這種情況下,防控疫情最有效的手段是最傳統(tǒng)和最簡單的方法,即阻斷病毒傳播的渠道。從傳染病學角度而言,傳染病病毒的傳播是通過各種不同的傳染媒介和渠道實現(xiàn)的?；趯Υ舜涡鹿诓《镜膫鞑ヒ?guī)律的科學認知,阻斷傳播的最有效方法就是切斷人與人之間不必要和不安全的接觸。由此可見,對疫情的有效防控必須通過改變和規(guī)范人們的社會交往、工作和生活模式才能夠?qū)崿F(xiàn);而法律恰恰是調(diào)整人們行為模式的最有效方法,因此運用法律手段調(diào)整人們在應急響應狀態(tài)下的行為,成為此次疫情防控的特點,幾乎每走一步或每采取一個措施都會碰到法律問題。法律也因而合乎邏輯地深度介入此次疫情防控全過程,成為不可或缺的機制。
習近平總書記指出“依法科學有序防控至關(guān)重要”,“疫情防控越是到最吃勁的時候,越要堅持依法防控,在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作,全面提高依法防控、依法治理能力”,切實抓住了此次疫情防控與法律功能的切合點,明確指出了法律應當發(fā)揮的作用。無論是封閉交通、嚴格控制人員流動、小區(qū)封閉式管理、隔離治療或醫(yī)學觀察,還是在一定范圍內(nèi)公布確診和疑似患者的大致生活區(qū)域、公共場合戴口罩、保持社交一米距離和使用健康碼,都是通過法律、法規(guī)和相應規(guī)范調(diào)整和約束人們的行為方式;同時,這些應急措施都必須于法有據(jù),嚴格在法律的框架內(nèi)實施。只要新冠病毒沒有消失,醫(yī)藥界沒有研發(fā)出有效的治療方法和藥物,運用法律手段調(diào)整和規(guī)范人們行為的方法就要長期維持下去,成為常態(tài)化的疫情防控。疫情一方面深刻地改變著人們的社會生活,一方面也使得法律重塑并規(guī)范人們行為的作用愈發(fā)凸顯。
此次疫情也使得我們重新審視全面推進依法治國的含義。長期以來,在談到依法治國時,人們往往按照法律運行的程序來進行歸納,即科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法。這種歸納無疑有合理性,但此次疫情防控也使我們深刻認識到,全面推進依法治國還有另外一維度,即要在所有重大社會領(lǐng)域中建構(gòu)完善的法律體系,形成良好的法治狀態(tài)。人們通常認為,法治只是和立法、執(zhí)法和司法機構(gòu)相關(guān),是法律職業(yè)群體的事情,一般人只要遵紀守法,就不會與法治有密切的關(guān)系,甚至如醫(yī)護人員那樣的職業(yè)群體也不認為法律與其工作有什么內(nèi)在聯(lián)系,從而造成在很多重大社會領(lǐng)域中法律框架的構(gòu)建和法治狀態(tài)的形成受到忽視。就衛(wèi)生與健康領(lǐng)域而言,雖然已經(jīng)有了一些法律和法規(guī),但仍然缺乏完善的法律框架,與良好的法治狀態(tài)相距甚遠。
如果在重大的社會領(lǐng)域中沒有形成良好的法治狀態(tài),法治國家建設也就無從談起。因此,應當正視在一些重大社會領(lǐng)域中法治的薄弱與缺失,重視并全力推動在新的重大社會領(lǐng)域中的依法治理,并形成新興的重大社會領(lǐng)域的法律體系,即一些學者呼吁的“領(lǐng)域法”。遵循這一思路,讓法律進入如衛(wèi)生與健康等重大社會領(lǐng)域應當是全面推動法治國家建設的必然趨勢,在這些重大社會領(lǐng)域中構(gòu)建完善的法律框架,打造良好的法治狀態(tài),也是全面推進依法治國的應有之義。這就需要突破傳統(tǒng)部門法劃分的巢臼,在變動不居的社會之中建構(gòu)與時俱進的法律和法治體系,切實全面推進依法治國。
(二)依法把健康中國置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位
此次疫情暴發(fā)使得全國上下充分認識到了健康和健康中國戰(zhàn)略的頭等重要性,認識到公共衛(wèi)生法治建設的重要性。
2015年10月29日黨的第十八屆中央委員會第五次全體會議首次提出“健康中國建設”;2016年12月30日中共中央和國務院公布了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》,把健康中國建設作為國家戰(zhàn)略;2019年12月28日通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》明確規(guī)定了“國家保障公民的健康權(quán)”,以法律形式規(guī)定“應當把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,將健康理念融入各項政策”。
但是平心而論,長期以來,健康問題被認為是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)事務,健康中國并沒有被真正置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,很多部門和行業(yè)也并沒有真正考慮如何把健康理念融入各項國家政策。但是此次疫情襲來,公共衛(wèi)生和健康問題凸顯,一躍而成為政府、社會、各種組織和所有公民的頭等大事。“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位,采取切實有效措施,堅決遏制疫情蔓延勢頭”,成為此次疫情防控的基本宗旨,切實體現(xiàn)了以人民為中心和人民利益至上的國家性質(zhì)?？梢钥吹?/span>,與很多國家相比較,此次疫情防控真正是把人民生命和健康放在頭等重要的地位考慮,“對所有的患者都是不惜一切代價,不計成本救助”,而非單純地考慮經(jīng)濟發(fā)展、醫(yī)療機構(gòu)承受能力和政治穩(wěn)定等其他因素,健康中國建設確實被放到了優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。
為了防止疫情來時人人重視健康,疫情過后健康被置于腦后的現(xiàn)象發(fā)生,有必要在總結(jié)此次疫情防控經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上,進一步修改和完善現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律法規(guī),尤其是應對突發(fā)重大傳染病事件的應急法制體系;此外還應當秉承法律規(guī)定的“以健康為中心”的“大健康”理念,不僅要全力推動健康生活方式,推進健康社會建設,還要建立相應的健康評估機制,依法把健康理念融入所有政策,貫穿于經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié),結(jié)合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,構(gòu)建與健康中國戰(zhàn)略相適應的衛(wèi)生與健康法律體系和法治狀態(tài)。
(三)疫情推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
“每一次人類的重大災難,都是對國家制度和國家治理能力的考驗”;“每一次人類的重大災難也都必然對國家治理產(chǎn)生深刻影響,并促使國家制度和國家治理的進一步改革。”此次疫情也是對包括中國在內(nèi)的所有國家的治理體系和治理能力的一次嚴峻考驗。鑒于新冠病毒疫情蔓延的速度和范圍,各國紛紛進入“緊急狀態(tài)”或“應急狀態(tài)”。若要驟然加之而不亂,挺身應對而有序,國家治理體系的優(yōu)劣和治理能力的高下成為成敗的關(guān)鍵因素。而各國疫情防控的實際后果則令人相當意外,“一些長期被認為綜合治理水平較高的國家和地區(qū)處置新冠肺炎疫情的客觀效果卻很差”。
在我國,黨的第十九屆四中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系是國家各種治理制度和機制有機構(gòu)成的系統(tǒng);我國國家治理體系包括黨的領(lǐng)導和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面的制度,重點在“主動推進政黨治理”,“及時改進政府治理”和“著力優(yōu)化社會治理”等方面下功夫,建立了在法治軌道上運行,適應我國社會制度和社會發(fā)展的治理體系。治理能力則是運用這些制度和機制有效管理社會各方面事務的能力的體現(xiàn)。
從整體而言,我國國家治理體系和治理能力經(jīng)受住了此次疫情防控的嚴格考驗,體現(xiàn)出特有的制度優(yōu)勢。例如,聯(lián)防聯(lián)控機制就依托我國單一制的國家體制和集中統(tǒng)一領(lǐng)導的政府運行模式,在全國一盤棋、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一防控的治理思路指引下,集中安排和調(diào)度資源,全國各地馳援武漢,及時解決了資源不足和收治不力的局面,在短期內(nèi)實現(xiàn)了應收盡收和應治盡治的目標。再如,小區(qū)封閉式管理和嚴防死守的防控做法則體現(xiàn)出我國特有的社會治理方式,通過各個工作單位和生活小區(qū)的基層組織,把政府和社會方方面面的力量有機組合在一起,形成了抗擊疫情的合力。最后,執(zhí)政黨的有力領(lǐng)導和果斷決策也體現(xiàn)出我國治理體制的特點,發(fā)揮了強大的社會動員和組織能力,把人民生命安全和身體健康放在第一位的理念深入人心,形成了廣泛的共識,從而使得絕大多數(shù)人能夠自覺依法規(guī)范自身行為,群防群控,有效開展了針對疫情的人民戰(zhàn)爭和總體戰(zhàn)。
但是,此次疫情防控也暴露出一些治理體制中的問題。“要放眼長遠,總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓,針對這次疫情暴露出來的短板和不足,抓緊補短板、堵漏洞、強弱項,該堅持的堅持,該完善的完善,該建立的建立,該落實的落實,完善重大疫情防控體制機制,健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系”。例如,疫情的上報和公布制度、應急決策中的專家參與機制、預警期的宣布和使用、應急機制的啟動程序、應急措施的采用標準等許多制度和機制仍然存在規(guī)定粗泛、操作性差,甚至相互不一致的問題。
從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度而言,還需要我們進一步總結(jié)經(jīng)驗和教訓,進一步推動國家治理體系的完善和治理能力的提升。以疫情公布和啟動應急措施為例,《突發(fā)事件應對法》規(guī)定縣級以上人民政府有權(quán)做出相應決定,但是《傳染病防治法》則規(guī)定疫情由國務院或省級以上人民政府衛(wèi)生行政部門公布,預警、緊急措施和疫區(qū)的決定由上一級人民政府決定。這種不一致不僅造成實踐中的混亂,而且無法在縣一級體現(xiàn)和落實人民政府向人民負責的基本治理理念。
此外,還應當考慮應急狀態(tài)與常態(tài)的區(qū)別,“抗疫中的集中統(tǒng)一經(jīng)驗不能簡單搬用到疫后的治理當中。”應急狀態(tài)不同于我國《憲法》規(guī)定的“緊急狀態(tài)”,是我國《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》等法律規(guī)定的在出現(xiàn)突發(fā)事件時依法擴大行政機構(gòu)的行政權(quán),以有效控制突發(fā)事件的特殊狀態(tài)。如何能夠保持和發(fā)揚應急狀態(tài)下治理體系的優(yōu)勢,又能夠使地方政府依法承擔起應當承擔的職責,更主動、大膽、負責地推動各項工作,充分發(fā)揮中央和地方的積極性,完善常態(tài)下的國家治理體系,提升其治理能力,也是需要進一步思考的問題。
2.疫情防控與公共衛(wèi)生法體系建構(gòu)的邏輯
衛(wèi)生法與公共衛(wèi)生法是醫(yī)學與法學的新興交叉學科,長期在醫(yī)學與法學領(lǐng)域內(nèi)處于雙重邊緣化境地。此次新冠病毒肺炎疫情使得全社會,尤其是法學界,對衛(wèi)生法和公共衛(wèi)生法的重視大為增強。疫后對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制的建構(gòu)與完善,對《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》等17件法律的修訂已經(jīng)成為立法機構(gòu)的緊迫任務。但是修法不能僅就一部或幾部法律進行“頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”式的修訂,而應當在對衛(wèi)生法和公共衛(wèi)生法體系全面的梳理的基礎(chǔ)上,探尋公共衛(wèi)生法體系構(gòu)建的邏輯,進行全方位、系統(tǒng)性的作業(yè)。
(一)衛(wèi)生法體系建構(gòu)
作為一種新興的領(lǐng)域法學和領(lǐng)域法治,衛(wèi)生法的重要性已獲得法學界和全社會的廣泛認同。習近平總書記2020年2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話明確提出要“強化公共衛(wèi)生法治保障”,“改革完善疾病預防控制體系”,“改革完善重大疫情防控救治體系”,“健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度”和“健全統(tǒng)一的應急物資保障體系”。這些體系和制度都與公共衛(wèi)生法尤其是傳染病防治法密切相關(guān),因此有必要把公共衛(wèi)生法的法律地位與框架做出清晰的梳理。
公共衛(wèi)生法是衛(wèi)生法體系中的一個分支,因此要理解公共衛(wèi)生法的地位必須要首先理解衛(wèi)生法的法律框架。“衛(wèi)生法”也稱“健康法”或“衛(wèi)生與健康法”,是調(diào)整基于健康權(quán)而形成的法律關(guān)系和規(guī)范與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的體制機制的法律規(guī)范的總和。它包括以下幾個分支。
①醫(yī)事法,調(diào)整和規(guī)范醫(yī)護人員和醫(yī)療機構(gòu)與個體患者之間基于醫(yī)療服務而形成的法律關(guān)系;應包括醫(yī)療服務、醫(yī)師、醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療秩序、醫(yī)療糾紛預防與處理等內(nèi)容的法律規(guī)范。
②公共衛(wèi)生法,調(diào)整和規(guī)范基于保障群體健康而形成的法律關(guān)系和機制;應包括健康促進、健康環(huán)境治理、傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控、其他如慢病職業(yè)病等疾病防治等內(nèi)容的法律規(guī)范。
③健康產(chǎn)品法,調(diào)整和規(guī)范基于健康產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、流通和使用而形成的法律關(guān)系;應包括藥品管理、醫(yī)療器械管理、食品安全管理、化妝品管理、疫苗管理等方面內(nèi)容的法律規(guī)范。
④醫(yī)療保險法,調(diào)整和規(guī)范基于醫(yī)療經(jīng)費的籌集、分配和使用而產(chǎn)生的法律關(guān)系;應包括醫(yī)療經(jīng)費籌資醫(yī)療保險、醫(yī)療經(jīng)費監(jiān)管等方面內(nèi)容的法律規(guī)范。
(二)公共衛(wèi)生法體系
作為衛(wèi)生法的一個分支,公共衛(wèi)生法具有自己的體系。概括而言,公共衛(wèi)生法可以進一步劃分為以下四個子系統(tǒng).
①健康促進法,調(diào)整和規(guī)范為保持和促進個人健康狀況而形成的法律關(guān)系;其中既包括政府和有關(guān)部門為保障個人健康而提供健康教育、健康管理、健康生活方式引導的相關(guān)法律規(guī)范,又包括個人對其自身健康所負有的權(quán)利和義務規(guī)范。由于個人健康的保持和促進是屬于個人管轄范圍內(nèi)的事務,公權(quán)力對其只能進行引導,而非強制,從而在這一領(lǐng)域中的法律規(guī)范多以選擇性為主,主要以通過教育、引導和鼓勵來實現(xiàn)促進個人健康的目的;因此在這一領(lǐng)域中,法律明確規(guī)定“公民是自己健康的第一責任人”,公民應“樹立和踐行對自己健康負責的健康管理理念”。但在應急狀態(tài)下,為了公眾健康,則可以做出具有一定強制性的規(guī)范,例如使用健康碼、公共場所戴口罩、居家或隔離治療等措施。
②健康環(huán)境法,調(diào)整和規(guī)范為維護和改善公共環(huán)境衛(wèi)生而形成的法律關(guān)系,包括公共環(huán)境衛(wèi)生、公共場所控煙、改善居住環(huán)境、垃圾分類、改水改廁等內(nèi)容。這一領(lǐng)域中的法律規(guī)范,既包括大量強制性規(guī)范,也包括選擇性規(guī)范;不論是強制性規(guī)范還是選擇性規(guī)范的制定與實施,都明顯地與社會和文明的發(fā)展程度以及公民素質(zhì)水平密切相關(guān),都依賴于一定社會共識的形成。
③突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對(主要是傳染病防治)法,調(diào)整和規(guī)范為應對各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件而形成的法律關(guān)系和相應的機制;包括傳染病防治、食源性公共衛(wèi)生事件應對、災后衛(wèi)生防疫、應急機制、救治機制、醫(yī)療資源儲備、經(jīng)費籌集與支付等方面的內(nèi)容。
④其他疾病防治與保健法,調(diào)整和規(guī)范特殊人群(如婦幼、老年人、殘疾人等)健康保障、職業(yè)病防控、疫苗接種等活動而形成的法律關(guān)系,包括大量規(guī)范政府職責和相關(guān)群體健康權(quán)利的法律規(guī)范。
此次新冠病毒肺炎,是重大不明原因傳染病引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。由于突發(fā)傳染病疫情往往令人猝不及防,社會危害巨大,對國家治理體系構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)和威脅,所以成為公共衛(wèi)生法領(lǐng)域中備受關(guān)注的焦點。經(jīng)歷此次疫情,公眾針對《傳染病防治法》和《突發(fā)公共事件法》在此次疫情中暴露出的弱項和短板多有詬病,提出了諸多修訂建議,全國人大也已將其列入近兩年的修法規(guī)劃之內(nèi)。但是我們應當認識到:突發(fā)傳染病事件防控是一種應急狀態(tài)下的法律制度和法治狀態(tài),它與常態(tài)下的法律制度和法治狀態(tài)密不可分;例如,在應對傳染病疫情暴發(fā)時,如何在基層預檢、定向轉(zhuǎn)診大量具有傳染性的確診或疑似病人,就與常態(tài)下的基層首診、雙向轉(zhuǎn)診制度密切相連;同時,應當具有全局性視野和系統(tǒng)化思維,把傳染病防治法納入整個公共衛(wèi)生法的大體系之中進行頂層設計,而非僅僅聚焦在一部單行法律上。不能因為剛剛經(jīng)歷過新冠病毒肺炎疫情防控,就把公共衛(wèi)生法制,甚至全部衛(wèi)生法制,都聚焦在一部特別法之上。
(三)公共衛(wèi)生法的基本原則
我國公共衛(wèi)生法的基本原則包括政府主導、社會參與、預防為主、防治結(jié)合、個人負責、健康促進等原則。
公共衛(wèi)生服務是人人都可享有的公共產(chǎn)品;法律規(guī)定“基本公共衛(wèi)生服務由國家免費提供”。由于公共衛(wèi)生服務是以保障所有人的健康為宗旨,因此從本質(zhì)屬性上講,公共衛(wèi)生設施的建設、經(jīng)費的籌集和服務的提供都不可能由市場主體來唱主角,而必須由政府來擔綱領(lǐng)銜。從公共場所禁煙、社區(qū)健身器材建設、健康生活模式推廣,到免疫規(guī)劃實施、傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對,都需要政府的引導、組織和提供,而市場和私人機構(gòu)則不會承擔起這些責任。如果政府不承擔,公共衛(wèi)生體系和服務就會子虛烏有。在這一點上,不論社會制度如何,世界各國大同小異。正是基于這一社會現(xiàn)實,各國公共衛(wèi)生法都把政府的主導責任作為其基本原則。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,政府的職責更是被集中地突出顯現(xiàn)出來。
但是政府的主導并不意味著只能由政府單打獨斗,而是必須要發(fā)動所有醫(yī)療機構(gòu)、社會組織和個人的參與。我國歷來有愛國衛(wèi)生運動的傳統(tǒng),衛(wèi)生城市、衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)和衛(wèi)生社區(qū)建設廣泛開展,這些都是社會廣泛參與的表現(xiàn)。此次疫情防控中,全社會動員,全社會參與的總體戰(zhàn)就突出表明了社會參與在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的重要性。如果沒有交通部門、餐飲業(yè)、各個單位、社區(qū)和廣泛志愿者的參與,“封閉式管理”和“嚴防死守”就不可能真正落實,群防群治的效果也不可能實現(xiàn)。因此社會參與是公共衛(wèi)生的基本原則,是最大限度地動員群眾參與,形成社會共識的有效途徑。
個人負責是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的基本規(guī)律,因此也是公共衛(wèi)生法的基本原則之一。如前所述,個人衛(wèi)生和生活習慣,例如喝酒,吸煙,不運動等,是屬于個人權(quán)利范圍內(nèi)的事務,基于個人的自愿選擇而形成。只要這些權(quán)利沒有影響到其他人的權(quán)利、公共健康或法律實施,法律就無從干預和限制,而只能引導、教育和督促。因此法律規(guī)定個人是自己健康的第一責任人。
公共衛(wèi)生服務在很大程度上是建立在大健康理念上對疾病的預防和控制。大健康理念是對以治病為中心的傳統(tǒng)健康理念的更新。簡單而言,大健康理念不僅關(guān)注疾病的治療,更關(guān)注疾病的預防與控制。就如同一條河流的治理,如果僅僅關(guān)心下游污染的治理,而不在上游和中游預防和控制污染,下游的污染就不會根本消失,對河流污染的治理也就事倍功半,永無終日。因此健康服務,必須包括全生命周期的健康保障,不僅要關(guān)心治病,更要關(guān)心防病和日常保健。我國長期以來“上醫(yī)治未病”的說法就是這種以“健康為中心”理念的最好詮釋。因此,“預防為主”“防治結(jié)合”是公共衛(wèi)生法當之無愧的基本原則之一。
(四)公共衛(wèi)生法面對的永恒難題
公共衛(wèi)生法與關(guān)注個體健康為目的的醫(yī)事法不同,是以保障公眾健康為出發(fā)點和歸宿。因此它往往帶來公共健康權(quán)與個人健康權(quán)和其他個人權(quán)利的沖突。例如對確診病人、疑似病人和密切接觸者進行隔離治療或隔離觀察,就必然限制個人的就醫(yī)選擇權(quán);限制公共場所人們交往的方式,也必然限制個人的自由權(quán)。這構(gòu)成了公共衛(wèi)生領(lǐng)域中兩個永恒的難題,一是群體健康權(quán)與個人權(quán)利往往發(fā)生沖突,如何協(xié)調(diào)和規(guī)范二者的關(guān)系是決策者、公共衛(wèi)生和醫(yī)療機構(gòu)甚至是個人都面臨的困境,而決策者和相關(guān)機構(gòu)必須要對沖突的權(quán)益進行權(quán)衡和做出取舍;二是要決定采取何種手段和措施來保障公共衛(wèi)生,是采取強制性措施,還是基于市場機制的措施,抑或是自愿性的措施。這構(gòu)成公共衛(wèi)生領(lǐng)域最令人頭疼且無法回避的選擇難題。
盡管沒有包治百病的萬能藥方,但可以從法律和科學角度提出以下具有指導性的基本思路和原則。
第一,必須以控制疫情和保障公眾健康為目的,嚴守人民健康為中心的立場。公共衛(wèi)生措施往往會在一定程度上對某些公民權(quán)利進行克減。在應急管理時期,為維護公眾健康,需要集中和擴大政府公權(quán)力,公民權(quán)利會有更多克減。為防止公權(quán)力的過度或任意行使,法律對公共衛(wèi)生措施的實施,尤其是對突發(fā)公共事件應急措施的實施,進行了嚴格限定?！秱魅静》乐畏ā烽_宗明義,其目的是“為了預防,控制和消除傳染病的發(fā)生與流行,保障人體健康和公共衛(wèi)生”,為此而采取的各項措施必須以有效預防、及時控制和消除傳染病的危害,保障公眾身體健康與生命安全,維護正常的社會秩序為目的。
公眾健康高于一切,任何人和機構(gòu)都不能從個人或小團體利益出發(fā),或掉以輕心,疏于防范,或過激反應,造成不應有的損失。例如,傳染病確診者的居住地和活動范圍是個人信息,不得隨意公布。但是在疫情暴發(fā)時,可以對這些信息進行脫敏化處理,在去掉可能對其造成不應有損害的部分后,在特定范圍內(nèi)公布。這種公布必須是以提醒周邊公眾,防范健康風險,實現(xiàn)防控疫情為目的。如果不對這些個人信息進行脫敏化處理,或純粹意氣用事,公布個人住址的具體門牌號碼,輕則導致其個人和家庭受到不必要的干擾,重則導致感染者被污名化,因此就背離了保障公眾健康和防控疫情的目的,成為過度執(zhí)法甚至權(quán)力濫用。
第二,應對措施必須基于科學規(guī)律之上。應對措施不能靠想當然或簡單地采取越嚴越好的手段,而應建立在科學規(guī)律的基礎(chǔ)上。法律規(guī)定控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件要依靠科學,開展科學研究,進行流行病學調(diào)查。因為只有在發(fā)現(xiàn)傳染源和傳染渠道的基礎(chǔ)上,才能找出最有效阻斷疫情蔓延的藥物和方法,才能找到醫(yī)學與法學深層交叉的基礎(chǔ)。
例如,在新型冠狀病毒感染的肺炎暴發(fā)而又缺乏有效藥物和治療手段的情況下,阻斷病毒的傳播途徑是控制疫情最有效的措施。這就需要發(fā)現(xiàn)該病毒的宿主和載體等特性,迅速尋找遏制其傳播的方法。對病毒傳播方式的科學認知,就成為采取防控疫情有效措施的基礎(chǔ)。
法律雖然規(guī)定了不同的應對措施,但是在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中,必須在確定傳染病的性質(zhì)、傳播途徑和有效藥物的科學基礎(chǔ)上,對法律規(guī)定的各種手段進行分析和選擇。如果忽視了流行病學調(diào)查和科學的分析,不建立在科學認知的基礎(chǔ)上,法定控制措施就等于無的放矢。打個比方,法律為我們過河提供了各種不同類型的船只,選擇哪條船則要根據(jù)河流大小、水流緩急來決定。法律必須與科學密切結(jié)合。不分析和了解特定傳染病規(guī)律就憑空選擇和適用法定的控制措施,就不可能取得有效控制疫情的效果。
同時也必須認識到醫(yī)學規(guī)律與法學規(guī)律的差異。比如,傳染病學對于突發(fā)不明傳染病判斷的基本原則是“病疑從有”,而法學對于違法行為的判斷則是“罪疑從無”。這種不同對法律防控措施帶來特有的難題。一般而言,法律防控措施就應當依據(jù)傳染病學的基本規(guī)律來進行設計,以避免造成傳染病傳播的后果。
第三,公共衛(wèi)生措施必須基于法治原則。很多公共衛(wèi)生措施,尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應急措施,都具有某種強制性。強制性措施是保障公共衛(wèi)生和防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要手段,但強制性措施必須要嚴格依照法律賦予的權(quán)限和法律規(guī)定的程序?qū)嵤?/span>,即嚴格在法律規(guī)定的程序和權(quán)限框架內(nèi)決策,而不能隨意或任意決策。例如,公民人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和生命健康權(quán)等基本權(quán)利只能由全國人大通過的國家法律予以限制,而不能由行政法規(guī)等下位法和規(guī)章予以限制。各級政府和疫情防控應急指揮部應當明確自己的法定職權(quán),在國家法律規(guī)定的框架內(nèi)依法決策。同時,還應當對強制性措施的性質(zhì)、強度、對象、持續(xù)時間等進行嚴格界定,而不能隨意增強、增加或延長。強制措施必須以能夠有效保障公眾健康和阻斷病毒傳播為界限。在此次疫情防控工作中,因為病毒的新異性和不確定性,確實需要地方政府在法律許可的框架內(nèi),尋找和采用新的更有效的防控措施,例如通過各地政府或應急指揮部的命令或決定采取的公共場所戴口罩、小區(qū)封閉式管理、外地返回人員自我隔離、健康碼等措施都是創(chuàng)新之舉.
第四,限制公民權(quán)利的措施必須符合比例原則和最小損害原則。比例原則要求所采取的措施強度適當,其可獲得利益大于可預見損失。最小損害原則,要求選擇可能對公民權(quán)利造成最少克減或最小損害的強制措施。在可獲得的最大利益與可能造成的最小危害之間找到合理的度,是選擇公共衛(wèi)生強制措施必須遵循的黃金律?！锻话l(fā)事件應對法》明確規(guī)定:“采取的應對突發(fā)事件的措施,應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的,應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”此次疫情防控中,諸如切斷道路、釘死房門、污名化患者等過度和粗暴執(zhí)法的措施就屬于超出了法律的框架,給當事人權(quán)益造成了不必要的損害,且損害遠遠大于防控帶來的效益,因此是違反了比例原則和最小損害原則的不當措施。
3.反思突發(fā)傳染病事件應急管理機制
(一)現(xiàn)行機制及主要法律法規(guī)
突發(fā)傳染病構(gòu)成的重大公共衛(wèi)生事件的應急管理體制和機制是國家治理體系中至關(guān)重要的組成部分,而任何體制和機制的建立和運行都必須于法有據(jù),并在法律框架內(nèi)運行。立法或在重大事件后的修法是制度建立和完善的前提。從這一意義上講,法律不是概念和文字的簡單組合,它的背后是制度,或者說法律是制度賴以建構(gòu)的基礎(chǔ)和運行的保障。因此,立法必須要有制度意識,每個條款的制定都必須考慮要建立何種制度,以及如何運行這一制度.
構(gòu)成我國傳染病應急管理機制的法律主要有三部,即《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》和《國境衛(wèi)生檢疫法》;兩部行政法規(guī),即《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》;多部部門規(guī)章,包括《傳染病防治法實施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》《醫(yī)療機構(gòu)傳染病預檢分診管理辦法》等;以及國務院《突發(fā)事件應急預案管理辦法》《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估管理辦法》、原衛(wèi)生部《全國不明原因肺炎病例監(jiān)測、排查和管理方案》《法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》、各級地方政府的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案等規(guī)范性文件。其中《傳染病防治法》是應對傳染病疫情最主要的特別法。
上述法律、法規(guī)和規(guī)范性文件構(gòu)成了較為完整的應對突發(fā)傳染病疫情的基本法律框架。雖然從整體上看,這一法律框架比較完整,也在疫情防控中發(fā)揮了巨大作用,但是它遠非完善,在實踐中暴露出現(xiàn)行相關(guān)法律仍有空白、弱項、短板, 并導致此次疫情防控中出現(xiàn)某些混亂。有必要追問:究竟是什么原因?qū)е逻@種狀況的呢?
(二)通過對現(xiàn)行法律的文本梳理發(fā)現(xiàn)立法缺陷
對上述追問的一個回答是,法律法規(guī)制定的時間、背景和針對的主要問題不同,從而導致出現(xiàn)某些概念、程序和具體機制設計上的不一致,制度銜接不夠,系統(tǒng)性不強。
《突發(fā)事件應對法》制定于2007年8月,其的目的是“預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生,……維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序”;因此,它要應對的突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。傳染病引起的公共衛(wèi)生事件只是其中的一個部分,雖然是備受關(guān)注的部分。
《傳染病防治法》則制定于1989年,其目的是“為了預防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行,保障人體健康和公共衛(wèi)生”。2003年非典疫情之后,在總結(jié)其經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上,全國人大常委會于2004年對該法進行了一次較為全面的修訂。
《國境衛(wèi)生檢疫法》制定于1986年,修正于2007年12月,其目的是“防止傳染病由國外傳入或者由國內(nèi)傳出”,〔33〕也是為落實世界衛(wèi)生組織的《國際衛(wèi)生條例》(2005年版)“根據(jù)本條例調(diào)整國內(nèi)立法和行政安排”的規(guī)定, 制定和修改的相應國內(nèi)立法。
由于在制定時的具體目的不完全一樣,因此在一些具體規(guī)定和制度設計上出現(xiàn)了不一致。概括而言,在信息收集、研判和公布、預警期啟動、應急響應機制啟動、危險區(qū)域或疫區(qū)宣布、應急措施規(guī)定等方面都有不一致的地方,《突發(fā)事件應對法》把這些權(quán)利賦予縣級以上地方人民政府,而《傳染病防治法》則將這些權(quán)力賦予省級和中央人民政府或其主管機構(gòu)。(見表1)
由于存在這些不一致之處,在法律適用時就會產(chǎn)生相應的沖突和模糊地帶。按照解決法律沖突的基本原則,即新法優(yōu)于舊法,一般法優(yōu)于特別法,我們應當首先考慮適用新法,即《突發(fā)事件應對法》,而該法在傳染病防控方面的規(guī)定則過于原則;如果適用特別法,即《傳染病防治法》,又會出現(xiàn)與一般法規(guī)定不一致的地方。客觀而言,《突發(fā)事件應對法》把更多的權(quán)力賦予縣級以上地方人民政府,更符合向人民負責的理念和優(yōu)化治理體系的導向。在本次疫情防控中,這種因立法中的不一致而造成的實踐中的矛盾和扭曲被充分揭示出來,也是今后修法必須要解決的問題。
(三)通過現(xiàn)行制度運行的分析發(fā)現(xiàn)制度缺陷
立法中出現(xiàn)的問題必然導致制度缺陷和運行障礙。從制度運行角度,尤其是對此次新冠病毒肺炎疫情防控中制度實際運行進行分析,可以發(fā)現(xiàn)基于上述法律所建立的制度存在不健全、不銜接、失靈和缺失等問題。
第一,制度不健全的問題。制度不健全是指法律規(guī)定缺乏具體的程序規(guī)定,導致相應制度不完善,在實踐中出現(xiàn)運行障礙。我國立法有個傳統(tǒng),即“宜粗不宜細”。這在改革初期,由于缺乏經(jīng)驗,“宜粗不宜細”確實解決了很多立法上的障礙,有力推動了改革開放,解決了有法可依的問題。但是隨著改革的深入和治理體系的完善,立法應當根據(jù)社會和時代的發(fā)展,該粗得粗,該細應細,不易把“宜粗不宜細”這一改革初期的立法理念作為一成不變的教條。法到用時方恨簡,立法上缺乏具體程序和機制的規(guī)定,失于粗泛,就會導致立法缺乏操作性,甚至在實踐中出現(xiàn)制度短板,令人捉襟見肘,甚至無所適從。
僅以決策中專家評估環(huán)節(jié)為例,《突發(fā)事件應對法》規(guī)定了專家評估環(huán)節(jié),即在“必要時組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學者進行會商,對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進行評估”; 雖然《傳染病防治法》并沒有明確規(guī)定專家評估環(huán)節(jié),但是確實提到疾控機構(gòu)有分析職責,政府防控預案應包括分析制度。作為專門規(guī)范傳染病防控的特別法,《傳染病防治法》在這一關(guān)鍵制度上語焉不詳,并沒有具體規(guī)定疾控機構(gòu)的參與分析的法律地位、職權(quán)、程序和效力,從而導致在此次疫情防控最初階段,疾控機構(gòu)專家實地考察不力,分析的結(jié)論無法產(chǎn)生應有的效果。即便是《突發(fā)事件應對法》中有關(guān)專家評估的規(guī)定也顯得籠統(tǒng),缺少參與人員資格、專家組的法律地位、論證結(jié)論效力等具體實體規(guī)定,也缺乏諸如實地調(diào)查、收集信息、分析情況、送達結(jié)論、決策參考等具體程序規(guī)定。即使在其他實施辦法、細則和預案中也沒有這些具體實體和程序上的規(guī)定。再加上法律中“必要時”的條件,專家論證和參與決策的作用就被大打折扣。傳染病防治是具有高度專業(yè)性的科學工作,如果沒有傳染病學、醫(yī)學領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c,僅僅靠行政決策部門決策,就難免偏離客觀和科學的基本立場.
第二,制度不銜接的問題。如前文所述,由于幾部主要法律在傳染病疫情防控方面的規(guī)定有所不同,在現(xiàn)實傳染病防控中就出現(xiàn)了制度不銜接的問題,導致制度運行障礙。
例如,在預警期發(fā)布主體問題上,《突發(fā)事件應對法》規(guī)定宣布進入預警期的主體是縣級以上地方各級人民政府;《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定的也是縣級以上地方人民政府;但是《傳染病防治法》則將這一權(quán)限賦予國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。再如,在宣布應急狀態(tài)的主體問題上,《突發(fā)事件應對法》規(guī)定宣布進入應急狀態(tài)的主體為縣級以上人民政府;而《傳染病防治法》則規(guī)定國務院衛(wèi)生行政部門或省級人民政府發(fā)出預警后,地方人民政府才能啟動預案,也就是說有權(quán)決定進入應急狀態(tài)或啟動應急預案的機構(gòu)是國務院衛(wèi)生行政部門和省級人民政府。這種制度不銜接的問題在實踐中導致決策機構(gòu)無所適從和決策無序的亂想。
第三,制度缺失的問題。制度缺失是指在法律上缺乏應當具有的制度,出現(xiàn)法律空白的問題。一般而言,立法是對過去經(jīng)驗和現(xiàn)實情況的總結(jié)。雖然立法應當具有一定的前瞻性,以把未來將要發(fā)生的情況及相應制度納入立法考慮之中,但是由于認知局限,前瞻性立法在實踐中很難做到先知先覺,洞悉未來。很遺憾,《傳染病防治法》也難以妥善解決這一難題。
例如,此次新冠病毒肺炎暴發(fā)初期,由于檢測新冠病毒的試劑盒必須要送到省級疾控機構(gòu)去檢測,造成了檢測標準高、程序長、速度慢的問題,大量病人或疑似病人無法得到及時檢測,從而無法做到應收盡收,應治盡治。根據(jù)《病原微生物實驗室生物安全管理條例》的要求,一級、二級實驗室(向設區(qū)的市級人民政府衛(wèi)生主管部門或者獸醫(yī)主管部門備案)不得從事高致病性病原微生物實驗活動;三級、四級實驗室(要經(jīng)過國務院科技主管部門審查同意并通過實驗室國家認可)可以從事高致病性病原微生物實驗活動。為了解決這種積壓和確診嚴重延誤的問題,國家衛(wèi)健委發(fā)布了《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案》(第3-5版),要求收治病例的醫(yī)療機構(gòu)要采集病例的相關(guān)臨床標本,盡快將標本送至當?shù)刂付ǖ募部貦C構(gòu)或醫(yī)療機構(gòu)或第三方檢測機構(gòu)實驗室進行相關(guān)病原檢測,從而解決了這一瓶頸難題。
鑒于這一制度缺失現(xiàn)象,建議在修訂《傳染病防治法》時增加一條,“傳染病暴發(fā)、流行時,國家衛(wèi)生健康主管部門可以批準符合法定條件的醫(yī)療機構(gòu)、實驗室和其他檢測機構(gòu)開展病原檢測。”建立經(jīng)主管部門批準下放實驗室檢測權(quán)限的變通制度,補上制度漏洞。
第四,制度失靈的問題。雖然制定了較為完善的制度,但是制度形同虛設或被束之高閣,導致制度失靈。諸如專家評估制度、預警制度、疫區(qū)制度、預檢與分診等制度,都在此次疫情防控中存在失靈的問題。其背后的深層原因折射出現(xiàn)實執(zhí)法生態(tài)的深層問題。
僅以此次疫情防控中存在的疫情報告制度失靈問題進行分析。首先,部分負有發(fā)現(xiàn)和報告?zhèn)魅静∫咔榈臋C構(gòu)報告制度失靈。在法律執(zhí)行層面上,受到其他當?shù)匾蛩?/span>(如維持祥和氣氛等)的影響,個別單位和人員沒有按法律規(guī)定如實報告疫情信息,甚至當國家衛(wèi)健委的專家組前來調(diào)查時,仍未如實報告,從而導致流行病學調(diào)查無法及時準確地查明新冠病毒傳播的真相,延誤對疫情的判斷和決策。其次,個人和其他單位報告制度失靈。《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》都規(guī)定,任何單位和個人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時,應當及時向附近的疾控機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)報告。但該制度基本上被虛置。當然,法律沒有具體規(guī)定單位和個人的報告程序和相應的跟蹤流行病學調(diào)查程序,缺乏對報告人的獎勵機制(實踐中往往導致負面的懲處后果),從而導致該制度缺乏可操作性,也是其失靈的一個原因。再次,直報系統(tǒng)失靈。我國在非典疫情后耗資建立的傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)在這次疫情中也被虛置,沒有起到應有的作用。其原因包括:平時缺少演練,用時無法上手;直報往往導致醫(yī)院封閉,因而造成醫(yī)院經(jīng)濟損失;如果誤報(實踐中不可能完全避免),報告人和單位要承擔各種責任;直報與診斷病例不連接,需經(jīng)特定程序重新填寫等。長此以往,這些負向激勵因素和后果導致直報系統(tǒng)失靈。這也證明,單項制度的制定并不能完全保證它在實踐中的順利實施,而是需要有諸多相關(guān)配套制度的支撐,需要良好的法治生態(tài)環(huán)境的保障,才能使其真正發(fā)揮功效。
(四)基于科學的全周期危機管理模式,設計理想的傳染病應急管理機制
除了上述法律文本梳理和制度運行分析兩個維度外,還可以從科學的全周期危機管理模式的維度出發(fā),通過頂層設計,構(gòu)建理想和完善的傳染病應急管理機制。(見圖3)
經(jīng)歷過2003年非典疫情后,在總結(jié)經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上,尤其是針對非典疫情暴露出來的“國家對傳染病暴發(fā)流行的監(jiān)測、預警能力較弱;疫情信息報告、通報渠道不暢;醫(yī)療機構(gòu)對傳染病病人的救治能力、醫(yī)院內(nèi)交叉感染控制能力薄弱;傳染病暴發(fā)流行時采取緊急控制措施的制度不夠完善;疾病預防控制的財政保障不足”等問題, 全國人大常委會對《傳染病防治法》進行了較為全面的修訂。當時修訂所針對的問題與此次新冠病毒肺炎疫情防控中暴露出來的問題驚人地相似。除了前面所說的法律規(guī)定過于粗放、制度設計存在缺陷之外,未能從全局的高度,基于科學的理想模式,通過頂層設計,通盤考慮所有相關(guān)法律,從國家治理體系的全局出發(fā)制定傳染病應急管理機制,也是導致舊病復發(fā)的主要原因之一。因此,在全周期危機管理模式基礎(chǔ)上,設計理想的傳染病應急管理機制就有其現(xiàn)實的必要性,這也是科學立法的內(nèi)在要求。
這一理想的傳染病應急管理機制包括以下五個環(huán)節(jié):預防準備環(huán)節(jié)、調(diào)查分析環(huán)節(jié)、預警環(huán)節(jié)、響應(或防控)環(huán)節(jié)、恢復環(huán)節(jié)。每個環(huán)節(jié)又包括具體的工作任務和機制。這些具體任務和機制在圖3中已有清晰的列舉,故不再一一詳述,而僅強調(diào)其中較為重要的任務和機制。
在預防準備環(huán)節(jié),需要強調(diào)的是定期演練和物資儲備制度,以及與常態(tài)下的健康促進等公共衛(wèi)生服務制度相結(jié)合。突發(fā)重大傳染病事件往往不會連續(xù)頻繁發(fā)生,因此預防準備環(huán)節(jié)是在常態(tài)下的經(jīng)常性工作,繁瑣且不為人重視。非典疫情后,我國在法律修訂和制度完善上下了很大功夫;但隨著時間的延續(xù),人們對于突發(fā)重大疫情逐漸淡忘,警惕逐漸放松,如果不強化定期的疫情應急演練,就會使良好的制度設計武功自廢。此外,物資儲備制度也至關(guān)重要。它包括藥物、醫(yī)療器械、防護裝備和設備、醫(yī)療和隔離場所等資源的儲備,包括技術(shù)、生產(chǎn)和調(diào)配等能力的儲備,還包括醫(yī)護人員、后勤和輔助等各種專業(yè)資源的儲備。如果僅僅進行藥物的準備,而不進行各種能力和專業(yè)資源的儲備,就會導致刻舟求劍的后果,無法有效應對突發(fā)尤其是不明原因的傳染病。
在調(diào)查分析環(huán)節(jié),應當貫徹向人民負責的執(zhí)政理念,針對此次疫情暴露出的疫情報告、分析、決策和公布中的問題,著重強化定期疫情報告制度,強化疾控和醫(yī)療等專門機構(gòu)的疫情上報制度,規(guī)范專家參與咨詢和決策的制度,把傳染病流行暴發(fā)時的疫情及時公布權(quán)下放給縣級以上地方政府等具體制度。
針對以往疫情中預警制度的缺失,在預警環(huán)節(jié)應當制定相應的具體制度,例如預警決策和公布制度、預警期應急措施及適用制度、預警期風險評估制度等。在發(fā)生重大不明原因傳染病的情況下,由于致病原因不明、病毒種類及其毒性不明、傳播渠道不明、無有效治療手段和藥物等諸多不確定因素,確實需要有一個調(diào)研、分析和判斷的階段。在這一階段,不采取任何措施或采取極端的應急措施都會失之偏頗,而預警期則會有效解決這一兩難困境,為進一步查明傳染病原因、傳播渠道和性質(zhì),從而決定最恰當?shù)膽獙κ侄?/span>,提供制度上的根據(jù)和保障。
在應急響應環(huán)節(jié),應當重視應急響應的啟動機制、應急指揮機構(gòu)和聯(lián)防聯(lián)控系統(tǒng)的建立、應急救治和社會防控系統(tǒng)的建立和運行、應急措施的評估和應急狀態(tài)的調(diào)整等機制。應急狀態(tài)與常態(tài)不同,需要擴大政府行政權(quán),限制公民和其他社會組織的權(quán)利,因此必須強調(diào)依法科學有序防控的原則。
恢復環(huán)節(jié)是在應急措施取得一定效果的情況下,逐步回復常態(tài)下社會治理模式的階段。病來如山倒,病去如抽絲。重大傳染病疫情的恢復需要一定的時間。因此恢復環(huán)節(jié)并非從應急狀態(tài)突然進入常態(tài)的突變環(huán)節(jié),以往實踐告訴我們,這一環(huán)節(jié)往往要經(jīng)歷逐步恢復常態(tài)的較長階段,甚至會出現(xiàn)疫情回潮或復發(fā)的情況。因此在這一環(huán)節(jié),一定要重視應急響應級別的調(diào)整、從應急狀態(tài)向常態(tài)過度的機制(疫情防控與復工復產(chǎn)同時存在,呈現(xiàn)此消彼長態(tài)勢)、疫后評估總結(jié)等工作。
上述基于全周期危機管理模式對突發(fā)重大傳染病應急管理機制的設計需要在下一步立法和制度完善過程中落實。在修訂《傳染病防治法》時,應當有意識地把這種基于頂層設計而梳理出的五個環(huán)節(jié)及其具體機制和工作任務逐一落實到該法的各個章節(jié)條文之中;同時也要綜合考慮其他相關(guān)法律的修訂,統(tǒng)一法律術(shù)語、標準、程序和機制,形成完備的突發(fā)傳染病應急管理體系。
(五)修訂相關(guān)法律和完善相關(guān)制度的建議
基于上述分析,本文提煉出以下六項主要修法建議
第一,明確具有相關(guān)決策權(quán)的主體和程序。主要思路是,要有頂層設計的全局觀,在比較現(xiàn)行各部法律法規(guī)不同規(guī)定的基礎(chǔ)上,統(tǒng)一《傳染病防治法》和其他相關(guān)法律法規(guī)(如《突發(fā)事件應對法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等)中的不同概念和規(guī)定。例如,統(tǒng)一有關(guān)疫情信息收集分析和發(fā)布的主體和程序、發(fā)布預警的主體和程序、宣布進入應急狀態(tài)或啟動應急機制的主體和程序、決定并公布采取應急措施的主體和程序、決定和公布疫區(qū)及相應應急措施的主體和程序?；镜南敕ㄊ?/span>,面對大規(guī)模的傳染病暴發(fā),這些權(quán)限應當與其他法律法規(guī)的權(quán)限相同,下放給縣級以上地方各級人民政府。
第二,要尊重科學,加強專業(yè)機構(gòu)的地位和能力,如加強疾控和醫(yī)療機構(gòu)獨立進行流行病學調(diào)查的職權(quán)、專家參與咨詢和決策的機制和權(quán)力、提出采取應急措施和對策的建議權(quán)、評估和調(diào)整應急措施的建議權(quán),堅持把人民的生命和健康放在首位的理念,在科學基礎(chǔ)上防控疫情,排除和避免其他因素(如經(jīng)濟、醫(yī)療資源、社會穩(wěn)定等其他考慮因素)對疫情防控的不當干預。
第三,完善應急防控措施,尤其是吸取非典和本次新冠病毒肺炎疫情防控中的有益經(jīng)驗和教訓,如“封城”“居家隔離”“封閉式管理”“閉環(huán)管理”等新措施,在法律層面上為這些措施提供可以依據(jù)的法律根據(jù),強化依法防控機制。
第四,疫情信息的收集和分析要廣開言路,不僅要把現(xiàn)有的上報制度和網(wǎng)絡直報系統(tǒng)的作用充分發(fā)揮出來,而且要把職業(yè)人員和社會渠道所傳播的信息,都及時納入信息收集的正式渠道內(nèi),打破僅有一條官方信息收集渠道的路徑依賴。
第五,大力推動“全周期危機管理”“部門協(xié)作”“聯(lián)防聯(lián)控”等新的傳染病疫情防控理念,建立統(tǒng)一有效的指揮和管理機制,對傳染病疫情防控進行全周期的科學化布局,鼓勵更多政府部門、社會組織、法人和個人參與到傳染病疫情防控工作中。
第六,把應急狀態(tài)下的應急措施與醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的基本制度建構(gòu)密切溝通,把公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對與常態(tài)下的公共衛(wèi)生項目(如改水改廁)和相關(guān)機制(如健康促進和健康生活方式)等結(jié)合起來。例如,此次疫情防控初期,大量人員涌入當?shù)財?shù)個三甲醫(yī)院,導致醫(yī)療資源擠兌,而且還造成大范圍交叉感染。如果我們能夠像一些國家那樣建立和完善有序運行的基層醫(yī)療服務機構(gòu),如家庭醫(yī)生,就會通過電話或網(wǎng)絡預約的方式進行預檢,然后按照分診制度,有序分流到有關(guān)專門醫(yī)院;這樣就能有效避免大量病人或疑似病人擁堵或集中到醫(yī)療機構(gòu),造成院內(nèi)交叉感染和擠兌醫(yī)療資源的現(xiàn)象。再如防疫過程中提倡的一些衛(wèi)生習慣應當和常態(tài)下的公共衛(wèi)生活動結(jié)合在一起,并長期保持下去,這對于夯實公共衛(wèi)生常態(tài)化基礎(chǔ),避免傳染病疫情防控周期律等,都具有重要意義。
原文將刊載于《中外法學》2020年第3期
轉(zhuǎn)載自 中外法學編輯部 公眾號