[author]陳柏峰
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摘要：風(fēng)險具有不確定性，能動型政府因其具有回應(yīng)性、能動性、自主性和靈活性，可以根據(jù)需要而采用合適的決策方案、政策措施等，保證政府在風(fēng)險治理中保持主動。其實，在強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理之外，中國政府一直具有較強(qiáng)的能動性，至今這一特性仍然較為明顯，在保持能動性方面有很多資源。對于中國而言，風(fēng)險社會的技術(shù)治理與應(yīng)急決策，關(guān)鍵就在于如何調(diào)動既有資源，在技術(shù)治理的基礎(chǔ)上，保持政府的能動性和回應(yīng)性，建立有效的應(yīng)急決策機(jī)制，實現(xiàn)風(fēng)險的有效防控。
一、風(fēng)險社會與技術(shù)治理
20世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、人類擴(kuò)張、全球化的突飛猛進(jìn)，諸多風(fēng)險使現(xiàn)代社會充滿脆弱性和不確定性，地震、水災(zāi)、瘟疫等自然災(zāi)害的危害性成倍增長，工業(yè)污染、食品安全、金融危機(jī)、恐怖主義等社會風(fēng)險不斷出現(xiàn)。盡管風(fēng)險自古以來伴隨人類，但從來沒有如同今天這樣，以壓倒性的方式存在于人類社會。風(fēng)險已經(jīng)從一種自然因素進(jìn)化為社會因素，成為現(xiàn)代社會每個人都必然承受、無法回避的存在。正因此，社會理論才斷定，現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會。
風(fēng)險開始于當(dāng)潛在的災(zāi)難發(fā)生時人們對自己的安全不再信任的地方，風(fēng)險的概念因此刻畫出了安全與毀壞之間的一種特有的、中間的狀態(tài)。它是這樣一種現(xiàn)實，不是毀壞卻威脅毀壞，不再安全但尚未毀壞。風(fēng)險來源于人類對社會生活和自然大范圍和深度的干預(yù)，決策和行為成為風(fēng)險的主要來源，人為風(fēng)險超過自然風(fēng)險成為風(fēng)險的主要來源。
在現(xiàn)代社會，風(fēng)險造成的災(zāi)難不再局限在發(fā)生地，而經(jīng)常產(chǎn)生全球性破壞，局部突發(fā)事件可能引發(fā)全球性災(zāi)難。由于風(fēng)險發(fā)生的時空界限發(fā)生了變化，甚至無法確定風(fēng)險所能影響的時空區(qū)域，所以風(fēng)險常常是無法事先計算的。新的危險破壞了傳統(tǒng)的安全計算的支柱，過錯責(zé)任原則失去了靈敏性，危險不能從經(jīng)濟(jì)上被補(bǔ)償。由于風(fēng)險導(dǎo)致的災(zāi)難所帶來的結(jié)果多樣，使風(fēng)險計算使用的計算程序、常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等無法把握，風(fēng)險的嚴(yán)重程度常常超出了預(yù)警檢測和事后處理的能力。很多風(fēng)險出現(xiàn)的可能性很小，但一旦風(fēng)險發(fā)生，結(jié)果卻常常是全球性的。
工業(yè)和技術(shù)進(jìn)步所帶來的風(fēng)險越來越支配社會、制度和政治，而回應(yīng)風(fēng)險的制度和政治本身又會成為風(fēng)險的來源。借助現(xiàn)代治理機(jī)制和各種治理手段，人類應(yīng)對風(fēng)險的能力大大提高，但治理本身又帶來新的風(fēng)險，包括制度化風(fēng)險和技術(shù)性風(fēng)險，而技術(shù)治理的制度化又使這兩者結(jié)合在一起。
技術(shù)治理的觀念與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)興起表現(xiàn)出的巨大威力有關(guān)，它激發(fā)了人們把對改造自然成效卓著的科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于社會治理中。它遵循兩個原則：一是科學(xué)管理，即用科學(xué)原理和技術(shù)方法來治理社會；二是專家治理，即由接受了系統(tǒng)的現(xiàn)代自然科學(xué)技術(shù)教育的專家掌握治理權(quán)力。
技術(shù)治理要求社會運行的理性化，尤其是治理活動的科學(xué)化，用專家治理來保證科學(xué)管理的實施，因此必然強(qiáng)調(diào)專家系統(tǒng)的功能和作用，甚至在政治上走向?qū)＜抑螄酥翆＜医y(tǒng)治。在現(xiàn)代社會的風(fēng)險治理中，官僚機(jī)構(gòu)越來越強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)論證和專家意見，甚至行政行為常常只是執(zhí)行技術(shù)專家的意見。
專家系統(tǒng)是由技術(shù)成就和專業(yè)隊伍所組成的體系，它編制著人們生活其中的物質(zhì)和社會環(huán)境的博大范圍，融專業(yè)知識于其中，影響著人們行動的方方面面。在現(xiàn)代社會中，無論身處何處，都難以避免被卷進(jìn)一系列專家系統(tǒng)之中。專家系統(tǒng)推崇專業(yè)精神和專門素養(yǎng)，知識和專長是技術(shù)專家階層的標(biāo)志和準(zhǔn)入證、通行證。從強(qiáng)調(diào)專業(yè)性出發(fā)，必然發(fā)展為要求獨立性，反對來自專業(yè)系統(tǒng)外部的干預(yù)，包括來自政府、社會團(tuán)體、輿論、其他行業(yè)等的干預(yù)。技術(shù)治理模式要求人們對專家系統(tǒng)的信任是自動的，同時，人們別無選擇，不得不信任專家系統(tǒng)的能力。
對專家系統(tǒng)的信任，建立在信賴那些人們并不知曉的原則的正確性基礎(chǔ)之上，而不是建立在對某人的道德品質(zhì)或良好動機(jī)的信賴之上。它既不依賴于完全參與這些過程，也不依賴于精通那些專家所具有的知識。因此，與其說是信任專家系統(tǒng)，還不如說是更信賴他們所使用的專門知識的可靠性。而對其中某個人的信任，總在一定程度上與對系統(tǒng)的信賴有關(guān)，所信賴的是這些系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)。
改革開放以來，中國早已發(fā)展為世界經(jīng)濟(jì)和政治體系中的重要乃至核心部分，無疑也被納入“世界風(fēng)險社會”，成為世界上規(guī)模最大的“風(fēng)險社會”。尤其是最近二十年來，中國已然從一個對風(fēng)險沒有概念的社會，變成一個讓很多人感覺危機(jī)四伏的風(fēng)險社會。在個人層面，工作、生活、學(xué)習(xí)、交友、婚姻、財富、健康都越來越面臨不確定性；在社會層面，環(huán)境污染、生產(chǎn)安全、糧食安全、食品安全、公共衛(wèi)生、恐怖主義、公共安全等各種風(fēng)險，都成為社會穩(wěn)定和國家治理的重要議題。
在此背景下，2019年12月從武漢市開始暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，以下簡稱新冠肺炎）疫情，成為觀察中國風(fēng)險社會及其治理的一個合適窗口。
應(yīng)該說，中國在新冠肺炎疫情暴發(fā)以后所采取的一系列應(yīng)急管理措施，是非常有效的。武漢封城、湖北封省、其他省區(qū)嚴(yán)格管制，成功阻擊了疫情傳播，全國除武漢地區(qū)之外在一個月之后疫情得以控制，目前（2020年3月底）武漢疫情也基本得到控制。中國的應(yīng)急操作得到了世界衛(wèi)生組織官員的高度評價。
這套應(yīng)急操作是相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要中央與地方的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌與指揮，涉及物資調(diào)運、人員增援、跨省合作、行業(yè)協(xié)調(diào)、社會治安、后勤保障等一系列事務(wù)，中國充分發(fā)揮了體制優(yōu)勢。世界上少有國家可以如此進(jìn)行有效操作，中國特色的舉國體制在抗擊疫情中發(fā)揮了重要作用。
盡管如此，應(yīng)該客觀認(rèn)識到，武漢曾經(jīng)有著遏制疫情傳播的最佳窗口期，它稍縱即逝，其中有新冠肺炎疾病傳播特征的作用，也有風(fēng)險社會治理主體行動遲緩、應(yīng)急不足的教訓(xùn)。這是武漢乃至全國付出了巨大的犧牲和代價換來的教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)深刻反思。
基于此，本文將以新冠肺炎疫情的早期處置為中心，專注于“武漢封城”（2020年1月23日）前的疫情風(fēng)險應(yīng)對，觀察風(fēng)險社會的技術(shù)治理與應(yīng)急決策。
二、武漢疫情的早期處置
2020年1月23日，武漢市政府作出部署并通告：全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；無特殊原因，市民不要離開武漢，機(jī)場、火車站離漢通道暫時關(guān)閉。上述措施簡稱“武漢封城”。此后，湖北各市陸續(xù)宣布封城，實際達(dá)到了“湖北封省”的效果。武漢是華中地區(qū)最大的交通樞紐，素有“九省通衢”之稱，全市有戶籍人口900多萬，流動人口500多萬。1000多萬人口的城市在和平時期主動“封城”，這在人類歷史上恐怕是首次。“武漢封城”體現(xiàn)了中國政府防控疫情的決心，也顯示當(dāng)時疫情已到嚴(yán)重地步，必須采取非常手段。
封城之后，醫(yī)療資源擠兌現(xiàn)象非常突出，其中有市民恐慌的因素，更多還是由于當(dāng)時巨量的實際感染人數(shù)。從之后整體防疫的情況來看，武漢封城是非常正確的決策，但前期處置存在延遲和失誤。2020年1月31日，時任武漢市委書記馬國強(qiáng)接受央視采訪時，承認(rèn)采取嚴(yán)厲管控措施晚了。2月11日，鐘南山院士向媒體指出：武漢市在早期階段失去了對病毒的控制，工作沒有做好，當(dāng)?shù)卣?、衛(wèi)生部門應(yīng)該負(fù)有一些責(zé)任。
2019年12月31日，武漢市衛(wèi)健委針對新冠肺炎疫情公開發(fā)布第一份通報稱目前未發(fā)現(xiàn)明顯“人傳人”現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染。此后，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布多份通報，內(nèi)容大同小異。一直到1月11日通報仍稱未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染，未發(fā)現(xiàn)明確的“人傳人”證據(jù)。1月19日通報稱在密切接觸者中，沒有發(fā)現(xiàn)相關(guān)病例。
2020年1月18日晚，國家衛(wèi)健委第三批專家組由鐘南山院士帶隊趕赴武漢。1月20日，鐘南山在北京接受采訪時，肯定新冠肺炎“人傳人”，同時證實有醫(yī)務(wù)人員感染。同日，習(xí)近平總書記做出指示，要求各級黨委和政府采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。1月22日，黨中央要求湖北省對人員外流實施全面嚴(yán)格管控。次日，武漢封城。
在鐘南山到武漢之前，武漢一直宣稱“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”“未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染”“沒有發(fā)現(xiàn)密切接觸者感染病例”。然而，從后來披露的信息來看，“人傳人”應(yīng)該早有發(fā)現(xiàn)或合理懷疑。最先上報疫情的是湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸與重癥醫(yī)學(xué)科主任張繼先。2019年12月27日，張繼先發(fā)現(xiàn)一對夫妻和他們的兒子的胸部CT片呈現(xiàn)出與其他病毒性肺炎完全不同的改變，認(rèn)為：“一般不會3口同時得一樣的病，除非是傳染病。”她把情況向醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門做了匯報?？梢?，張繼先幾乎第一反應(yīng)就意識到病毒的傳染性。2020年2月28日，中央指導(dǎo)組專家組成員張伯禮院士指出：“現(xiàn)在回過頭來看，新冠肺炎在最開始的去年12月底，‘人傳人’的現(xiàn)象已經(jīng)很明顯了?！?/span>
為何在張繼先上報之后，武漢市決策者未能在最恰當(dāng)?shù)臅r間做出有效處置？
一個合理的猜測是，武漢市存在隱瞞行為。武漢市從2019年12月底就開始追蹤病例，觀察密切接觸者，直到2020年1月19日的通報，20多天里一直否認(rèn)“人傳人”。按照后來的診斷判斷，新冠病毒感染后，多數(shù)人3—5天就會發(fā)病，武漢市對數(shù)百名密切接觸者跟蹤觀察20天左右，未發(fā)現(xiàn)“人傳人”現(xiàn)象，這讓人難以置信。
武漢警方和醫(yī)療系統(tǒng)的做法似乎提供了印證。2020年1月3日，武漢市公安局對在網(wǎng)絡(luò)上傳播疫情信息的8名醫(yī)生進(jìn)行了訓(xùn)誡，并通過中央電視臺等輿論渠道進(jìn)行了宣傳。從2020年1月2日起，武漢市中心醫(yī)院要求醫(yī)務(wù)人員之間不得公開談及病情，尤其不得通過文字、圖片討論，病情只能在交接班時口頭提及。與此同時，在行政干預(yù)下，醫(yī)院幾乎停止了“網(wǎng)絡(luò)直報”，1月5日，江漢區(qū)疾控中心干預(yù)要求完成醫(yī)院和區(qū)兩級會診之后才能上報；1月12—13日省衛(wèi)健委要求，經(jīng)過省市兩級衛(wèi)健委同意才能夠上報。此外，一位匿名的第二批國家衛(wèi)健委專家組成員對媒體說，武漢市根本不配合國家衛(wèi)健委專家，甚至說謊，衛(wèi)健委專家無法掌握完整的信息。
武漢市政府當(dāng)然有復(fù)雜的考慮和權(quán)衡。1月6—17日，武漢市、湖北省“兩會”先后召開。“兩會”期間需要營造安定祥和的社會局面，武漢市的早期處置，也許與此有關(guān)。在疫情出現(xiàn)苗頭時，政府當(dāng)然希望不要釀成危機(jī)，以免影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定；不愿意向公眾公布疫情的實際情況，擔(dān)心引起民眾恐慌。武漢封城后引起的醫(yī)療擠兌、超市擁擠等現(xiàn)象，就證明政府的這種擔(dān)憂不無道理。
在社會風(fēng)險衍生、擴(kuò)散為公共危機(jī)的過程中，過于重視風(fēng)險防控，可能導(dǎo)致不必要的損失；而未能正確面對風(fēng)險和危機(jī)，則會帶來更深程度的利益受損。如何處置，在度上不好把握。在社會風(fēng)險向公共危機(jī)釀成之前，信息是不完全、不充分的，如何在最恰當(dāng)?shù)臅r刻做出正確的決策，是個非常復(fù)雜的過程，也考驗政府和官員的判斷及智慧。
在公共危機(jī)的衍生原因、擴(kuò)散因素和應(yīng)對策略體系中，均可發(fā)現(xiàn)背后的政府以及官員的利益意愿輸出。這些利益意愿有時與公共利益反向而行，有時則存在部分重疊，重疊使政府及官員在公共危機(jī)處置時的策略選擇存在模糊性，自利與公利難以辨析。同時，由于對社會風(fēng)險的認(rèn)知存在不足，對公共危機(jī)的原因和表征缺乏深刻認(rèn)知，政府容易出現(xiàn)行為偏差，常常導(dǎo)致行政不作為和行政失當(dāng)同時或交互出現(xiàn)。政府官員容易陷入封閉的知識系統(tǒng)中，不自覺地排斥對新知識的吸納，從而導(dǎo)致決策失當(dāng)。
在新冠肺炎早期處置中，恐怕所有人都沒有想到新冠病毒的傳染性如此之強(qiáng)，致害程度如此之深。目前武漢市的主政官員，對2003年“非典型肺炎”可能都記憶猶新，它是改革開放以來中國最嚴(yán)重的疫情，累計報告臨床診斷病例5327例，死亡349例?？峙抡l也沒有想到，新冠肺炎疫情是它的十倍以上。
三、專家意見的迷霧
武漢市的早期處置，受到了專家意見的影響。國家衛(wèi)健委對新冠肺炎疫情性質(zhì)的判斷，一直是媒體和公眾質(zhì)疑和追問的對象。武漢衛(wèi)健委報告疫情后，國家衛(wèi)健委專家組2019年12月31日上午抵達(dá)武漢，展開相關(guān)檢測核實工作。2020年1月8日，國家衛(wèi)健委第二批專家組抵達(dá)武漢。1月10日晚，國家衛(wèi)健委專家組成員王廣發(fā)對媒體說，新型冠狀病毒疫情，從整體上“可防可控”。
與此同時，中國疾控中心主任高福、曾光等專家也相繼發(fā)出“可防可控”“沒有人傳人”等觀點。1月15日，武漢衛(wèi)健委發(fā)布肺炎疫情知識問答：根據(jù)現(xiàn)有的調(diào)查結(jié)果表明，尚未發(fā)現(xiàn)明確的“人傳人”證據(jù)，不能排除有限“人傳人”的可能，但持續(xù)“人傳人”的風(fēng)險較低。1月16日，國家衛(wèi)健委專家組組長徐建國院士在接受《科學(xué)》采訪時表示：這是一個有限的感染，763名密切接觸者無一發(fā)病。1月22日，高福院士在新聞發(fā)布會上指出，目前證據(jù)確實顯示兒童、年輕人對病毒不易感。然而幾天之后，國家衛(wèi)健委明確兒童易感。
專家們這些后來被證明錯誤的判斷，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑。傳染病監(jiān)控系統(tǒng)和專家系統(tǒng)出現(xiàn)失靈，未能在疫情防控中起到作用，反而一再發(fā)出錯誤信息。相對而言，“先知先覺”的是國家衛(wèi)健委專家組成員、香港大學(xué)深圳醫(yī)院袁國勇院士。2020年1月17日，他將自己臨床確認(rèn)的“人傳人”事實，以書面報告的形式向中國疾控中心主任高福和廣東省疾控中心通報，并將此信息透露給國家衛(wèi)健委專家組其他成員。專家組成員王廣發(fā)則以親身感染驗證了“人傳人”，他1月16日回北京后發(fā)病，1月20日確診。他為之前的判斷失誤辯解道：“有沒有‘人傳人’現(xiàn)象，需要流行病學(xué)數(shù)據(jù)”，“根據(jù)我們當(dāng)時掌握的資料，沒有明確的證據(jù)顯示有‘人傳人’。特別是醫(yī)務(wù)人員的感染，我也是回北京通過媒體才知道的”。
專家組對新冠肺炎傳染性的錯誤判斷，更可能是專業(yè)判斷的失誤，而非被收買或故意說謊。從媒體公開信息來看，專家組在武漢的工作主要是查看病例，門診走訪，開會研判疫情，商量診斷治療措施等；專家組所看到的確診病例，由武漢市上報，其中有兩起聚集性感染，沒有醫(yī)務(wù)人員感染的病例。
由此推測，專家組拿到的病例只是部分樣本。一些比較核心的信息，如確診病例數(shù)據(jù)、醫(yī)護(hù)人員感染、是否“人傳人”等，在這些病例樣本中較為缺乏。這說明專家組的調(diào)查質(zhì)量不高，他們在醫(yī)院看到了肺炎發(fā)病數(shù)據(jù)比去年同期有明顯增長，看到了肺病患者擁擠，卻未能收集到能證明“人傳人”的流行病學(xué)資料。如果說武漢市故意隱瞞，那專家組未能沖破隱瞞防線。
從后來新聞媒體的披露來看，專家組在漢期間，武漢市中心醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院、中南醫(yī)院都發(fā)生了“人傳人”的醫(yī)療案例。當(dāng)時專家組只要發(fā)現(xiàn)其中一兩起，就可以做出正確的判斷。一位匿名的第二批專家組成員直接指明，武漢市不配合國家衛(wèi)健委專家，在回答“有沒有醫(yī)護(hù)人員感染”的多次詢問時，始終說“沒有”。問題在于，湖北省、武漢市不配合，專家組懷疑有問題，理應(yīng)通過國家衛(wèi)健委請國務(wù)院居中協(xié)調(diào)。專家組未采取任何行動，而是到門診去救治病人。當(dāng)然，筆者是以社會調(diào)查的思維來分析專家組，而專家組似乎受到專業(yè)主義思維的束縛，一直在等待證據(jù)，這是“科學(xué)的迂腐”和“專業(yè)的官僚主義”。
專家組受輿論和公眾質(zhì)疑的另一方面，是早期對新冠肺炎的治療方案。2020年1月4日，武漢市衛(wèi)健委下發(fā)《不明原因的病毒性肺炎醫(yī)療救治工作手冊》。手冊共收錄有十份文件，第一份是《不明原因的病毒性肺炎診療方案（試行）》（以下簡稱《試行診療方案》），第二份是《不明原因的病毒性肺炎入排標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《入排標(biāo)準(zhǔn)》）。
《試行診療方案》由湖北省專家組和最早一批國家衛(wèi)健委專家組共同編制，《入排標(biāo)準(zhǔn)》則是之后由武漢市衛(wèi)健委編制。在《試行診療方案》中，對“不明原因的病毒性肺炎病例”確立了4條標(biāo)準(zhǔn)：（1）發(fā)熱；（2）具有肺炎的影像學(xué)特征；（3）發(fā)病早期白細(xì)胞總數(shù)計數(shù)正常或降低，或淋巴細(xì)胞計數(shù)減少；（4）經(jīng)規(guī)范抗菌藥物治療3天，病情無明顯改善或進(jìn)行性加重。如果患者同時具備上述4條標(biāo)準(zhǔn)，且不能明確診斷為其他疾病，可以被診斷為“不明原因的病毒性肺炎”。標(biāo)準(zhǔn)提到了“有武漢市華南市場暴露史或有類似病人接觸史”，但只是作為選項條件一若病例符合該條標(biāo)準(zhǔn)，則只需滿足前述4條標(biāo)準(zhǔn)里的前3條。
而《入排標(biāo)準(zhǔn)》相比《試行診療方案》則要嚴(yán)苛不少，要求患者同時符合4條“臨床表現(xiàn)”，且要求發(fā)熱>38°C；同時，要求有武漢市華南市場暴露史或有類似病人接觸史。符合上述條件之后，患者需要一系列排除檢測，之后才能上報為“不明原因的病毒性肺炎”。
不同醫(yī)院對《試行診療方案》和《入排標(biāo)準(zhǔn)》態(tài)度不一。有的醫(yī)院基本按《試行診療方案》執(zhí)行，如協(xié)和醫(yī)院；有的醫(yī)院則按《入排標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。醫(yī)生普遍反映診療標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，尤其是《入排標(biāo)準(zhǔn)》。一位醫(yī)生透露，他當(dāng)時的十幾名病人沒有一個完全符合《入排標(biāo)準(zhǔn)》，“很多患者沒有華南海鮮市場接觸史，也有發(fā)燒不到38°C的”。顯然，過于“苛刻”的診療標(biāo)準(zhǔn)，不利于早發(fā)現(xiàn)、早確診。直到1月16日，國家衛(wèi)健委發(fā)布第一版《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案（試行）》，《試行診療方案》和《入排標(biāo)準(zhǔn)》才停止執(zhí)行。
2020年1月10日，中國疾控中心研制出診斷試劑盒，新冠肺炎病毒可以通過試劑盒和RT-PCR技術(shù)檢測，于是“確診病例”標(biāo)準(zhǔn)再追加一項，要求“病毒檢測呈陽性”。因為早期檢測試劑盒供應(yīng)不足，極少有人能做病毒檢測。武漢大學(xué)中南醫(yī)院重癥醫(yī)學(xué)科（ICU）主任彭志勇，曾多次向武漢衛(wèi)健委專家組和國家衛(wèi)健委第一批專家組、第二批專家組抗議過診斷標(biāo)準(zhǔn)過高。2月3日，武漢大學(xué)中南醫(yī)院影像科張笑春教授，公開質(zhì)疑用核酸檢測確診新冠肺炎的可靠性，建議用CT影像作為診斷主要依據(jù)。
直到2月5日，國家衛(wèi)健委印發(fā)第五版新冠肺炎診療方案，才規(guī)定將CT影像作為臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)；2月12日，湖北省首次將“臨床診斷病例”納入確診病例，一天新增14840例，其中臨床診斷病例就有13332例。
可以看到，在傳染病診斷和技術(shù)決策方面，專家行動遲緩，診斷標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，尤其對臨床判斷標(biāo)準(zhǔn)的輕視，導(dǎo)致實際病例大部分得不到確診，不僅使每日發(fā)布的新增數(shù)目遠(yuǎn)低于實際，而且直接導(dǎo)致判斷的延誤，低估疫情的傳染性及現(xiàn)實嚴(yán)重程度。
四、“吹哨人”的缺位
在2020年1月8—18日，第二批專家組在武漢工作期間，武漢市醫(yī)療系統(tǒng)的相關(guān)科室，幾乎都已知曉醫(yī)護(hù)人員感染和“人傳人”的實情，但無人向?qū)＜医M匯報。還有感染醫(yī)生向?qū)＜医M說謊，很多天后，才承認(rèn)當(dāng)時沒說實話。武漢醫(yī)療系統(tǒng)有醫(yī)生當(dāng)面向?qū)＜医M反映確診標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，卻沒有醫(yī)生主動說“人傳人”的疫情性質(zhì)。武漢市醫(yī)療系統(tǒng)及全體市民都為此付出了巨大代價。
“吹哨人”起源于英國警察發(fā)現(xiàn)有罪案發(fā)生時吹響哨子，以引起同僚及民眾的注意；延伸為采取行動揭露政府或企業(yè)弊端的知情人。美國《吹哨人保護(hù)法案》可溯源到1972年的“水門事件”。當(dāng)證據(jù)表明時任總統(tǒng)尼克松可能卷入事件時，聯(lián)邦調(diào)查局指示停止調(diào)查，禁止公開調(diào)查信息。當(dāng)時的副局長馬克?費爾特認(rèn)為，從前期調(diào)查證據(jù)看，尼克松脫不了干系，總統(tǒng)違法當(dāng)與普通公民同罪。他于是秘密聯(lián)系《華盛頓郵報》記者，爆出內(nèi)幕，最終導(dǎo)致尼克松下臺。
“水門事件”后，《吹哨人保護(hù)法案》在美國國會立法通過，鼓勵公民特別是公職人員在其履職過程中，告密檢舉影響公共利益、國家安全的行為，司法機(jī)構(gòu)為他們及家人提供相應(yīng)保護(hù)。中國國務(wù)院2019年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕18號）提出：“建立‘吹哨人’、內(nèi)部舉報人等制度，對舉報嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員予以重獎和嚴(yán)格保護(hù)?！?/span>
新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)以后，有人認(rèn)為醫(yī)生李文亮是“吹哨人”。他因曾在同學(xué)微信群里提到“華南海鮮市場確診了7例SARS”，提醒大家注意防護(hù)，而被武漢市警方“訓(xùn)誡”并在中央電視臺等媒體上被報道。與其情形類似的還有謝琳卡等另外幾名醫(yī)生。李文亮后來因新冠肺炎感染去世，網(wǎng)友稱呼其為“吹哨人”，更多是一種情緒的表達(dá)。
李文亮并非“吹哨人”：第一，他不掌握關(guān)鍵的專業(yè)信息，他是眼科醫(yī)生，有關(guān)傳染病的信息來自同事，沒有進(jìn)行專業(yè)性確證；第二，他并無“吹哨”的意圖，他只是提醒熟悉的人，讓大家注意，還特別要求不要外傳，主觀上沒有提醒大眾注意的意圖；第三，他并沒有產(chǎn)生“吹哨”的實際效果，其信息傳播較為有限，未對疫情防控起到關(guān)鍵作用，大眾全面知曉其行為時疫情已經(jīng)暴發(fā)。應(yīng)該說，李文亮是個善良的好人，在工作中獲取了傳染病信息，及時提醒熟人注意。
有人認(rèn)為張繼先是“吹哨人”，其實也不準(zhǔn)確。她于2019年12月27日最早通過正確的傳染病上報程序上報，符合職業(yè)規(guī)范，并且嚴(yán)格遵守了組織紀(jì)律。后來的追溯表明，至少12月8日開始就有醫(yī)生接診類似患者，但沒有引起警覺，也沒有上報。2020年2月4日，湖北省人力資源和社會保障廳、省衛(wèi)生健康委員會給張繼先記大功，表彰其以精湛醫(yī)術(shù)和職業(yè)敏感對患者做出了準(zhǔn)確的臨床判斷，并及時上報新冠肺炎疫情，第一個為疫情防控工作拉響警報。
但是，她也不是“吹哨人”，她并非“舉報嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患”，按程序上報時也未遭受任何行政和非行政壓力。2019年12月31日之后，國家衛(wèi)健委專家組在武漢工作期間，張繼先應(yīng)該是知道“人傳人”的，如果她向衛(wèi)健委專家如實反映情況、提供素材，那是真正的“吹哨人”！
在新冠肺炎疫情應(yīng)急的窗口期，最需要像張繼先這樣的優(yōu)秀醫(yī)生和專業(yè)人士站出來，公開他們所掌握的專業(yè)信息以及相關(guān)判斷，向公眾講明公共危險，在政府系統(tǒng)和專家系統(tǒng)失靈的情況下引起中央的關(guān)注和重視，從而為抗擊疫情爭取到寶貴的時間。疫情應(yīng)對是公共衛(wèi)生和醫(yī)療專業(yè)系統(tǒng)的專業(yè)事務(wù)，“吹哨人”會因其權(quán)威的專業(yè)背景而引起公眾重視。
總之，“吹哨人”是輔助性制度，它是在官僚系統(tǒng)和專家系統(tǒng)失效的情況下，將公共危機(jī)管理扳回正確軌道的一種補(bǔ)充途徑。
五、應(yīng)急決策的剖析
經(jīng)過梳理，新冠肺炎疫情的早期處置，逐步清晰。
第一，武漢市政府的處置出現(xiàn)遲延，未能抓住最佳窗口期，進(jìn)而將疫情在大規(guī)模暴發(fā)前控制在武漢市范圍內(nèi)。第二，國家衛(wèi)健委專家組有失職嫌疑，犯了“專業(yè)主義”的錯誤。他們在武漢工作了很長時間，未能獲取真實情況，未能確證疫情“人傳人”的性質(zhì)。專家組一直在等證據(jù)，以期從專業(yè)角度對疫情性質(zhì)給出科學(xué)判斷，忽略了可以訴諸常識推進(jìn)認(rèn)識。第三，武漢醫(yī)療系統(tǒng)，真正的“吹哨人”空缺。專家組在漢期間，武漢市醫(yī)療系統(tǒng)幾乎都知道疫情“人傳人”的性質(zhì)，但沒有一個醫(yī)護(hù)人員向?qū)＜医M匯報實情。關(guān)鍵時刻無人敢于出來“吹哨”?？箵粢咔閱适Я酥辽偈熳笥业膶氋F時間，武漢醫(yī)療系統(tǒng)及全體市民都為此付出了巨大代價，全國抗擊疫情也增加了巨大成本。
媒體和公眾在回顧疫情的早期處置時，不斷向相關(guān)風(fēng)險治理主體發(fā)問，為何沒有更早發(fā)現(xiàn)問題、做出有效處置。2020年1月27日，武漢市長周先旺在談到疫情披露不及時的問題時解釋說：地方政府必須獲得授權(quán)之后，才能依法披露傳染病信息。1月20日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，確定了新冠肺炎為乙類傳染病，并進(jìn)行甲類傳染病的管理，而且要求屬地負(fù)責(zé)。
此后，武漢市的工作就主動多了。1月30日，衛(wèi)健委專家組成員曾光接受采訪時表示：武漢此次面對疫情行動有些慢，主要是科學(xué)認(rèn)識的問題，但也不排除決策上的猶豫。公共衛(wèi)生人員考慮的就是科學(xué)性問題，政府官員要考慮維穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)、老百姓滿意問題。1月31日，衛(wèi)健委專家組成員王廣發(fā)回應(yīng)自己引發(fā)質(zhì)疑的“可防可控論”，宣稱當(dāng)時拿到的資料有限，沒有病例顯示“人傳人”，且判斷是專家集體研判得出的。
武漢市的回應(yīng)，表明已上報信息，但依法無權(quán)披露疫情。專家的回應(yīng)：一是承認(rèn)科學(xué)認(rèn)識需要過程，做出誤判是由于未能拿到全面資料；二是指出決策的是官員而不是專家，專家意見只是決策者考慮的一方面；三是直言地方政府有維穩(wěn)方面的考慮和猶豫。地方政府與專家系統(tǒng)，給公眾的印象是推卸責(zé)任、互相扯皮，各有自己的苦衷和道理。
這走向了一種“有組織的無責(zé)任”。地方政府和專家系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險失敗，導(dǎo)致危險事件的發(fā)生，然后又建立一套話語來推卸責(zé)任，從而在互相指責(zé)中客觀上形成共謀關(guān)系，把處置不力的失誤轉(zhuǎn)化為某種“風(fēng)險”?！坝薪M織的無責(zé)任”反映了現(xiàn)代治理形態(tài)在風(fēng)險社會中面臨的困境。盡管治理制度高度發(fā)達(dá)，權(quán)責(zé)明確，幾乎覆蓋社會治理的各個領(lǐng)域，但它們在風(fēng)險來臨時卻十分無力，缺乏能動性，難以承擔(dān)起有效預(yù)防和應(yīng)對的責(zé)任。
各種風(fēng)險治理主體利用法律和科學(xué)作為依據(jù)為自己辯護(hù)。歷史發(fā)展的兩條相反的路線在風(fēng)險社會似乎趨于一致：一種建立在技術(shù)科層制的標(biāo)準(zhǔn)與控制的完美基礎(chǔ)上的安全水平；一種從法律、技術(shù)和政治的網(wǎng)眼中滑脫的新危險史無前例的擴(kuò)散與挑戰(zhàn)。風(fēng)險的發(fā)生，好像是“正常的意外事件”，那些曾被認(rèn)為不可能的事情偏偏就發(fā)生了；而且越是強(qiáng)調(diào)它不可能發(fā)生，它發(fā)生得越快，越具有破壞性和沖擊力。
有組織的無責(zé)任，有助于解釋現(xiàn)代社會制度怎樣以及為什么必須不可避免地承認(rèn)災(zāi)難的真實存在，同時又否認(rèn)其起源并排除補(bǔ)償或控制。同時，沒有一個人或一個機(jī)構(gòu)明確地負(fù)責(zé)。這源自風(fēng)險社會中危險的不確定性與普遍的界定關(guān)系的誤配。這些界定關(guān)系主要包括四類：誰將決定產(chǎn)品的無危害性、危險、風(fēng)險？包含哪種關(guān)于起因、范圍、行動者等的知識或非知識因素，證據(jù)將呈送于誰？什么才是充分的證據(jù)？誰決定對受害者的賠償，以何種適當(dāng)形式對未來加以控制和管理？
這些關(guān)系界定都離不開利益博弈的政治過程?！翱偸谴嬖诟鞣N現(xiàn)代性主體與受影響群體的競爭性和沖突性的要求、利益和立場，它們被迫以原因和結(jié)果、策動者和受害者的方式一起去界定風(fēng)險。很多科學(xué)家確實在以其客觀理性的全部動力和悲情去工作，但他們的界定中政治成分和他們追求客觀性的努力程度成比例增長?！碑?dāng)風(fēng)險和威脅變得越來越明顯時，卻無法通過科學(xué)的手段來確定證據(jù)和原因。
其實，地方政府在風(fēng)險治理過程中，本應(yīng)充分發(fā)揮能動性，做得更多。例如，及時發(fā)布預(yù)警。雖然根據(jù)《傳染病防治法》，武漢市政府并非疫情信息的合法發(fā)布主體，但這不意味著它不能披露任何信息?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定，可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期。據(jù)此，武漢市政府在發(fā)現(xiàn)多例病例，可能造成嚴(yán)重危害時，可以向公眾發(fā)布預(yù)警，提示公眾可能的危害，并進(jìn)行相關(guān)信息的合法披露。
退一步，如果武漢市政府綜合考慮疫病防控與社會安定，采取謹(jǐn)慎態(tài)度，判斷不發(fā)布預(yù)警更好，也可以理解，但至少應(yīng)該整體上遵循“外松內(nèi)緊”的原則：對外避免引起不必要的恐慌，對內(nèi)則高度重視，做到?jīng)Q策者、疾控部門與專家之間信息透明，決策者在專家的協(xié)助下，制定有效的監(jiān)測和防控方案，采取得力措施，部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各個部門加以實施。然而，武漢市決策者似乎一直處于等的狀態(tài)，等疾控部門定性，等上級政府指示，在等待中錯失良機(jī)。
專家尚未就疫情得出權(quán)威的科學(xué)結(jié)論，是否可以成為武漢市未積極采取措施的理由呢？從技術(shù)治理的角度，似乎成立。但是，中國的治理并非單純的技術(shù)治理，中國的政府體系受黨的領(lǐng)導(dǎo)，政黨倫理嵌入其中，黨政體制有更多的責(zé)任，從而應(yīng)有更強(qiáng)的能動性。從政治倫理的角度，決策者不能完全依賴專家意見，應(yīng)該抱著負(fù)責(zé)任的態(tài)度，真正貫徹群眾路線，只要去醫(yī)院一線，就知道情況在惡化，需要采取必要措施。完全相信專家，本身就是官僚主義的表現(xiàn)。
此外，是否積極采取措施，背后是政治擔(dān)當(dāng)。在傳染病防治中，封城、用藥、隔離、檢測，這些措施都是兩難決策，一定會有正面和負(fù)面后果。而誰做出決策，誰就可能需要為決策的負(fù)面后果負(fù)責(zé)。如果為政者缺乏擔(dān)當(dāng)，就難以做出重大決策。如果決策者在詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，早些對武漢市部分區(qū)域果斷實施管制，疫情發(fā)展不會那么快；但是，市民的不理解以及由此導(dǎo)致的擠兌、治安等方面的負(fù)面影響，決策者需要負(fù)責(zé)。政治擔(dān)當(dāng)就是要采取自己認(rèn)為正確的措施，而承擔(dān)失敗帶來的責(zé)任。
專家的“專業(yè)主義”失誤，同樣是致命的。他們未能及時確證疫情“人傳人”的性質(zhì)，固然可能與武漢市的不合作有關(guān)，但與他們固守專業(yè)主義的窠臼也不無關(guān)系。專家按照自己的專業(yè)視野去理解疫情，而不是從實效的防控上去理解疫情，最終表現(xiàn)出事本主義。
王廣發(fā)在回答媒體時說：在我們科研術(shù)語中，有證據(jù)的事，我可以說“是”，沒有證據(jù)的事，我不能說“無”，我只能說“沒有證據(jù)”，外界感覺都是模棱兩可。所以我覺得，這個事應(yīng)該是在圈子里討論，公眾其實接受不了這些說法，因為太專業(yè)無法理解。這種專業(yè)主義話語，印證了貝克的判斷：只要風(fēng)險沒有獲得科學(xué)的認(rèn)識，它就不存在，至少在法律上、醫(yī)學(xué)上、技術(shù)上或科學(xué)上不存在，因此不需要預(yù)防、處置和補(bǔ)償。再多的集體呻吟也不能改變這些，只有科學(xué)可以。
如果作為純粹的學(xué)者，王廣發(fā)當(dāng)然可以這樣堅持。然而，作為可能極大影響公共政策和公眾行為的專家，他理應(yīng)知道自己一言一行的巨大效應(yīng)。當(dāng)他作為專家組成員出現(xiàn)時，是帶有公共職能和公共職責(zé)的，他有義務(wù)在公眾面前傳達(dá)信息、發(fā)表意見，引導(dǎo)公眾科學(xué)認(rèn)知問題，怎么能因為“太專業(yè)”而言“應(yīng)該是在圈子里討論”呢！
合格的專家應(yīng)當(dāng)明白，在公共平臺上講話，如果把“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人”換成“不排除有人傳人”，并非“不專業(yè)”，而是積極引導(dǎo)公眾加強(qiáng)對未知疫情的防范。專家把疫情防控的實戰(zhàn)當(dāng)科研來做，耐心等待充分證據(jù)再下結(jié)論，這不出問題才怪。如此，迷信科學(xué)，而非實事求是。用政治話語來說，這就是官僚主義。
六、技術(shù)治理的反思
在分析應(yīng)急決策的過程和主體行動的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步反思相關(guān)的技術(shù)治理機(jī)制。新冠肺炎疫情讓民眾與醫(yī)療專家系統(tǒng)進(jìn)行了一次集體的“短兵相接”。在日常生活中，人們與醫(yī)療專家有常規(guī)化相遇的場所，即醫(yī)院。只有在疫情這種非常時刻，在大眾媒體上“集體相遇”才有可能。復(fù)旦大學(xué)附屬華山醫(yī)院感染科主任張文宏對此有著準(zhǔn)確認(rèn)識，他對媒體說：疫情來了，醫(yī)生處于事件的中心，必須有人出來講話。因為他懂這個事，大家喜歡聽他講。
可以說，疫情之下，大眾媒體成為民眾與專家系統(tǒng)的交匯口。對特定抽象體系的信任或不信任的態(tài)度，很容易受到在抽象體系入口處的經(jīng)驗的強(qiáng)烈影響。交匯口成為公眾的懷疑主義態(tài)度與職業(yè)化的專門知識之間產(chǎn)生緊張的地帶，這是專家系統(tǒng)等抽象體系之所以脆弱的根源。人們在交匯口的糟糕經(jīng)驗，可能會使他們中斷對專業(yè)人士的信任。如果發(fā)現(xiàn)“專家”根本就不能勝任某項工作，他們可能會自己去學(xué)習(xí)某種技能后親自動手，或者采取玩世不恭態(tài)度，脫離某個抽象體系。因此，就在交匯口相遇的情形而言，專家在大眾媒體上的表現(xiàn)，在風(fēng)險社會中特別重要。顯然，新冠肺炎疫情中專家系統(tǒng)的表現(xiàn)總體欠佳。
醫(yī)學(xué)界表達(dá)了提高疾控中心地位的訴求。2020年2月11日，鐘南山對媒體表示：應(yīng)該改善疾控中心的運作方式。M2月27日，鐘南山對媒體更直接地指出，中國疾控中心的地位太低，只是一個技術(shù)部門，專家意見要一級一級上報。而且，專家意見報給地方政府后，由地方政府決定如何處置。疾控中心應(yīng)該有一定行政權(quán)。
上述表述的背景是：1月5日，上海公共衛(wèi)生臨床中心張永振教授團(tuán)隊即從樣本中檢測出新型冠狀病毒，獲得了該病毒的全基因組序列；根據(jù)測序數(shù)據(jù)繪制的進(jìn)化樹，證實這是歷史上從未有過的病毒。上海公共衛(wèi)生臨床中心當(dāng)日即向上海市衛(wèi)健委和國家衛(wèi)健委等部門報告，提醒新病毒與SARS同源，應(yīng)是經(jīng)呼吸道傳播，建議在公共場合采取相應(yīng)疾控防疫措施。1月6日，中國疾控中心內(nèi)部啟動二級應(yīng)急響應(yīng)。但是，這沒有對疫情防控起到實質(zhì)性作用。
醫(yī)學(xué)界的訴求有其合理性。疾控中心作為衛(wèi)生行政部門下屬的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生方面的預(yù)防控制、業(yè)務(wù)研究等工作。它對醫(yī)院和下級疾控中心只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，沒有行政考核權(quán)；對出現(xiàn)的問題只能提交意見，無法監(jiān)督整改。
疫情中，國家衛(wèi)健委派出的專家組，成員有的來自中國疾控中心，有的來自醫(yī)院，他們與武漢衛(wèi)健委、疾控中心、醫(yī)院，并沒有行政隸屬關(guān)系。專家組開展工作依賴武漢有關(guān)部門的支持和協(xié)助，較大程度上取決于武漢市的配合程度。他們所能見到的，所能得到的數(shù)據(jù)和資料，受到了限制。疾控中心對疾病預(yù)防出現(xiàn)的問題只能提交報告，無法決定下一步采取何種措施。
另外，目前在中國疾控中心內(nèi)部職能設(shè)置上，疾控局和疾控中心是分開的，前者負(fù)責(zé)行政事務(wù)，后者負(fù)責(zé)研究事務(wù)。疾控中心能發(fā)現(xiàn)問題，但是沒有行政權(quán)；疾控局有行政權(quán)但不會主動行使。如果賦予疾控中心一定的行政權(quán)，或與疾控局職能合并，當(dāng)發(fā)現(xiàn)疫情苗頭時，就可以在一定程度上向社會拉響警報，或者向核心決策層直接遞交報告，這有助于在最大程度上阻止疫情的擴(kuò)散蔓延。給疾控中心適當(dāng)擴(kuò)權(quán)，更加尊重專家意見，讓疾控中心放手發(fā)揮專業(yè)能力，承擔(dān)“敲鐘人”的使命。尤其是中國疾控中心，如果掌握一定的行政權(quán)，能夠有效發(fā)揮其專業(yè)性和權(quán)威性，從而有助于疫情的預(yù)警，降低突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性。
當(dāng)然，重視專家意見，而非完全依賴專家系統(tǒng)。從新冠肺炎疫情的前期處置來看，專家系統(tǒng)并非完全可靠。這不是專業(yè)部門的行政位置決定的，而是專業(yè)思維模式、科學(xué)決策缺陷等所決定的。所謂的科學(xué)決策本身就帶有風(fēng)險。在專家系統(tǒng)中，任何因為還沒有獲得充分鑒定或因為太復(fù)雜而不適合概念歸類的現(xiàn)象，或不在既有概念范圍之內(nèi)的事物，因未被注意而免除了有毒性的懷疑。這一點在疫情決策中已經(jīng)暴露無遺。
這種邏輯的謬誤在于，還沒有被認(rèn)識的或者不能被認(rèn)識的東西就不是有毒性的。換一個說法就是，“在有疑問的狀況下，請保護(hù)毒物不受人類的危險干預(yù)”。與此同時，還值得注意的是，風(fēng)險界定和陳述本身可能是“虛偽的欺騙”。風(fēng)險一直被當(dāng)作現(xiàn)代化的“副作用”加以合法化，“可接受的水平”（諸如污染、毒害的可接受程度等）使“一點點被允許的毒害成為常規(guī)”，使一種集體化的毒害的永恒定量成為可能。
因此，必須意識到專業(yè)知識的局限性。從專家系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的后果來看，沒有任何一種專家系統(tǒng)是全能的。2019年3月4日，中國疾控中心主任高福院士曾表示：國家傳染病監(jiān)控網(wǎng)路運行平穩(wěn)，中國不會再出現(xiàn)當(dāng)年的“SARS類似事件”。但新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，完全在專家的預(yù)測之外，專業(yè)系統(tǒng)沒有起到關(guān)鍵作用。專家們經(jīng)?！按怼蓖庑腥コ袚?dān)風(fēng)險，同時卻對外行隱瞞或者歪曲這些風(fēng)險的真實性質(zhì)，甚至完全隱瞞存在風(fēng)險這個事實。
更糟的情況是，專家們并沒有意識到那一系列與自己相關(guān)的特定的危險與風(fēng)險。在這種狀況下，問題就不僅是專業(yè)化知識有沒有局限性或?qū)＜蚁到y(tǒng)與大眾的知識距離，而更是專業(yè)化的構(gòu)筑本身就不牢靠。
在風(fēng)險治理和應(yīng)急決策體系中，一方面需要專家的研究結(jié)論，對風(fēng)險的分析判斷，但另一方面并不能照搬專家意見，需要有人從日常生活的角度、其他專業(yè)的角度，跳出原有專業(yè)的束縛去分析問題，提供不同視角的解決方案，最終供決策者綜合權(quán)衡。比如方艙醫(yī)院，它并不太符合傳染病治療的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其實是受野戰(zhàn)條件下行醫(yī)的啟發(fā)，符合當(dāng)時情況下盡快隔離控制傳染源，把傳染病人與健康人群隔離開的要旨。
在越來越強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理的中國，政府可能會越來越依賴于專家的所謂科學(xué)決策，專家越來越走向?qū)I(yè)主義。本質(zhì)上，官員和專家都越來越有陷入一種實質(zhì)的官僚主義的傾向。因此，在風(fēng)險治理上，應(yīng)當(dāng)把專家系統(tǒng)當(dāng)作風(fēng)險預(yù)警的一個重要渠道，但并非唯一渠道。在公共風(fēng)險出現(xiàn)危機(jī)苗頭時，依賴任何單一的預(yù)警系統(tǒng)都可能會出現(xiàn)失誤。從風(fēng)險的感知體系來講，把不同渠道的意見和信息進(jìn)行綜合研判，會比依賴單一渠道好得多。
七、技術(shù)治理的反思
中國在新冠肺炎疫情暴發(fā)以后，采取了一系列應(yīng)急管理措施。武漢封城、湖北封省、其他省區(qū)嚴(yán)格管制，全國各省支持湖北和武漢，成功阻擊了疫情傳播。目前疫情在全世界蔓延，很多國家的應(yīng)急措施效果不佳，相比之下，中國體制的優(yōu)勢十分明顯。通過日常體制向應(yīng)急體制的轉(zhuǎn)換，成功協(xié)調(diào)指揮了各地方和各行各業(yè)。中國得到了世界衛(wèi)生組織和世界各國的高度評價。
同時，也需要清醒地認(rèn)識到，中國體制下的風(fēng)險治理機(jī)制，還存在短板。中國的應(yīng)急機(jī)制是相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)，從日常體制向應(yīng)急體制的啟動和轉(zhuǎn)換成本相當(dāng)高，如何適時適度地激發(fā)體制轉(zhuǎn)換，是一大難題。
地方政府在應(yīng)急決策時面臨兩難。如果反應(yīng)過度，會造成社會紊亂，打破既有的社會秩序安排；如果反應(yīng)不足，會引發(fā)重大危機(jī)。缺乏判斷力的決策者，在面臨這種兩難選擇時會猶豫不定。地方政府總是表現(xiàn)出社會穩(wěn)定偏好，怕打破既有狀態(tài)，缺乏能動性，容易釀成危機(jī)。因此，當(dāng)?shù)胤秸盐兆罱K決策權(quán)的權(quán)重較高時，就需要其他信息渠道和壓力系統(tǒng)，媒體（包括自媒體）的重要性因此凸顯。媒體不用承擔(dān)選擇的責(zé)任，因此敢于放開討論。
雖然媒體有著各種各樣的問題，比如信息及解釋不當(dāng)而引發(fā)恐慌，傳媒從業(yè)者的素質(zhì)也參差不齊，受政治性和商業(yè)性所限未必客觀，等等。但是，它開放了一種可能性，為不同群體參與風(fēng)險評估和應(yīng)急決策提供平臺，為不同的觀念交流和方案討論提供空間。盡管最終并不必然導(dǎo)向正確決策，但能夠在應(yīng)急決策中發(fā)揮一定作用。
在應(yīng)急決策中，媒體能夠促進(jìn)信息公開。地方政府有隱瞞信息的動力，對信息傳遞“一掐了之”有利于其合理化自己的決策，而在重大社會安全風(fēng)險中，信息又至關(guān)重要。只有全社會第一時間獲得相應(yīng)信息，才可能有效防控風(fēng)險。新冠肺炎疫情中，有關(guān)疾病的來源、傳播機(jī)理、危害程度、發(fā)病時間、人群范圍、防范措施等，都是十分重要的信息。
這些信息的公開，可以讓大家做好心理準(zhǔn)備，基于這些信息來做出相關(guān)安排，有利于高效的疫情防治，也有利于獲得社會大眾的配合和支持。新冠肺炎疫情在武漢大面積暴發(fā)，與武漢市前期信息發(fā)布不及時、不充分有密切關(guān)系。媒體在此過程中幾乎缺位。如果媒體有足夠的敏感和動力，深入挖掘相關(guān)信息，追問各方緣由，很可能倒逼地方政府公開疫情相關(guān)信息，從而促進(jìn)疫情防治向有利的方向發(fā)展。
媒體未能發(fā)揮重要作用，可能也與“8人造謠被訓(xùn)誡”引發(fā)的“寒蟬效應(yīng)”有一定關(guān)系。沒有知情人主動找媒體透露信息，媒體也因為擔(dān)憂而缺乏深入調(diào)查的動力。政府應(yīng)該促進(jìn)媒體和自媒體的健康發(fā)展，使之發(fā)揮批評、建議功能，讓媒體有生機(jī)、有活力，與政府產(chǎn)生良性互動，而不是被政府完全吸納。此外，警察權(quán)在言論表達(dá)的管理中應(yīng)有所克制，更加謹(jǐn)慎，與宣傳部門、網(wǎng)管部門進(jìn)行合理的分工和配合，提升執(zhí)法的能力和水平，做到不缺位、不越位。
討論政府決策機(jī)制的優(yōu)化，地方政府的應(yīng)急權(quán)限不可回避。權(quán)限和責(zé)任總是聯(lián)系在一起的，更多的權(quán)限意味著更多的責(zé)任，常常可以促進(jìn)地方政府履責(zé)盡職。目前，在我國的應(yīng)急管理體制中，中央政府的動員、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用比較明顯，但其啟動成本較高。如果中央權(quán)力過度集中，各級政府的責(zé)任不明確，上下級政府之間的信息上報成本高，地方政府常常有瞞報傾向和僥幸心理，那么因信息失靈導(dǎo)致的風(fēng)險和危機(jī)就會擴(kuò)大。
因此，在應(yīng)急決策的縱向關(guān)系上，應(yīng)改變傳統(tǒng)的中央與地方之間非制度化分權(quán)、不對稱的依存關(guān)系，擴(kuò)大地方政府的應(yīng)急權(quán)限，加強(qiáng)地方政府應(yīng)急管理能力，實現(xiàn)分級響應(yīng)和應(yīng)急決策重心下移。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，多個省、市、自治區(qū)的人大常委會通過“決定”，賦予政府依法落實最嚴(yán)格防控措施的權(quán)力，縣級以上政府可依據(jù)區(qū)域內(nèi)的管理情況，規(guī)定臨時性應(yīng)急管理措施。人大常委會的決定滿足了下級政府對應(yīng)急權(quán)限的實際需求。
如果應(yīng)急決策的權(quán)力高度集中，在上級政府沒有明確表達(dá)意見的情況下，下級政府是不愿意超出日常職責(zé)范圍采取應(yīng)對風(fēng)險的積極措施的。因為按日常管理運行，不會有額外的責(zé)任，而積極行動反而不合常規(guī)，可能承擔(dān)決策風(fēng)險。
在這次疫情中，湖北省潛江市提前封城，市委書記吳祖云就坦言“冒了不太合規(guī)的風(fēng)險”。權(quán)力高度集中的優(yōu)勢是：上級政府一旦決策，下級遵照執(zhí)行，能夠?qū)崿F(xiàn)資源和行動的快速集中。其問題在于：在緊急情況下，上級政府缺乏決策所需要的準(zhǔn)確信息；如果不能及時準(zhǔn)確決策，下級就處于等待狀態(tài)，從而可能擴(kuò)大危機(jī)。如果地方政府能夠有更大的自主權(quán)，可以在一定程度上自主決策采取措施，而不是一味等待上級決策指令，就可能實現(xiàn)應(yīng)急決策最優(yōu)化。
重大突發(fā)事件應(yīng)對決策，不應(yīng)該處于地方政府反應(yīng)遲緩與中央政府全面動員的兩端。在應(yīng)急決策中，應(yīng)當(dāng)重心下移，將部分決策權(quán)下放給地方政府，嚴(yán)格追究應(yīng)急決策不及時和管理不力的責(zé)任，讓地方政府從傳統(tǒng)的“軟決策”向“硬決策”轉(zhuǎn)變。鼓勵地方政府發(fā)布預(yù)警、采取措施，甚至宣布地方進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，避免事件處置不及時而擴(kuò)大危機(jī)；其他地方政府也可以根據(jù)利益相關(guān)程度斟酌采取措施，從而讓地方政府的應(yīng)急措施既協(xié)調(diào)一致又不剛性雷同。如此，確?！皩俚刎?zé)任”落到實處，權(quán)責(zé)一致，讓地方政府有壓力和積極性降低風(fēng)險，把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。
無論有怎樣的信息系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、應(yīng)急決策權(quán)限，最終需要面對風(fēng)險和危機(jī)的總是地方政府，需要地方政府作出合適的決策；由于風(fēng)險總是不確定的，地方政府的回應(yīng)性和能動性就特別重要，地方政府應(yīng)當(dāng)邁向“能動型政府”。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情勢變化和應(yīng)急需要，及時回應(yīng)社會需求，以提高組織效能和適應(yīng)性，通過變革組織目標(biāo)、重組組織形式、強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制、創(chuàng)新激勵機(jī)制等，實現(xiàn)應(yīng)對決策和社會治理。這意味著政府有能力根據(jù)外部情況的變化而靈活制定合適政策、采取相應(yīng)措施，而不是以死板固定的方式應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)。
當(dāng)然，能動型政府的能動性，是以穩(wěn)定性為前提的。這好比一個具有彈性的物品，其在外力作用下固然會發(fā)生形變，但當(dāng)外力撤去后又會恢復(fù)原狀，恢復(fù)原狀的原因就在于一個具有穩(wěn)定性的“原點”存在。回應(yīng)型政府要求決策靈活，但靈活和穩(wěn)定是并行不悖的。能動型政府享有充分的自主決策權(quán)限，不只是上級政府職能的簡單延伸，而有一定的主體性和獨立性；它有相對于各種社會主體的自主性和公共性，不會被利益集團(tuán)、社會勢力、社會組織輕易俘獲，能夠有效整合不同主體的社會資源，用于推進(jìn)政府的政策目標(biāo)。
風(fēng)險具有不確定性，能動型政府因其具有回應(yīng)性、能動性、自主性和靈活性，可以根據(jù)需要而采用合適的決策方案、政策措施等，保證政府在風(fēng)險治理中保持主動。其實，在強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理之外，中國政府一直具有較強(qiáng)的能動性，至今這一特性仍然較為明顯，在保持能動性方面有很多資源。
在政治倫理上，“為人民服務(wù)”“人民政府”就是重要的資源，“不忘初心、牢記使命”是這一政治資源在新時代的表達(dá)。它們?yōu)榈胤秸凸賳T的行動設(shè)定了責(zé)任和要求，要求政府對人民的訴求積極回應(yīng)，對人民的利益高度重視。在組織架構(gòu)上，黨政體制可以順利進(jìn)行政治動員和資源調(diào)配，為實現(xiàn)能動性治理奠定組織基礎(chǔ)。地方政府可以通過黨的組織系統(tǒng)進(jìn)行政治動員、整合部門資源，實現(xiàn)總體性治理與技術(shù)治理的結(jié)合。黨政體制與職能部門既有分工、也有統(tǒng)合，共同進(jìn)行應(yīng)急處置。在工作措施上，地方政府也已經(jīng)有較為成熟的方法，比如專項治理、綜合式治理、運動式治理等，這些措施都有很大的回應(yīng)性和能動性。
因此，對于中國而言，風(fēng)險社會的技術(shù)治理與應(yīng)急決策，關(guān)鍵就在于如何調(diào)動既有資源，在技術(shù)治理的基礎(chǔ)上，保持政府的能動性和回應(yīng)性，建立有效的應(yīng)急決策機(jī)制，實現(xiàn)風(fēng)險的有效防控。