[author]李楯
[content]
整個(gè)醫(yī)學(xué)，以及其中的公共衛(wèi)生，都被過于技術(shù)化了。誠(chéng)然，作為一個(gè)最古老的，也是在科學(xué)和技術(shù)上處于最前沿的學(xué)科和職業(yè)——從事這方面實(shí)際工作的人們和從事這方面研究的人們因其在今天的社會(huì)上相對(duì)從事其他職業(yè)的人們是一個(gè)專業(yè)化、職業(yè)化程度極高的群體，必然會(huì)導(dǎo)致一種技術(shù)化傾向在他們之中出現(xiàn)。但不要忘了，正是在這樣一個(gè)職業(yè)中，早在2400年前，就出現(xiàn)了希波克拉底誓言，在上個(gè)世紀(jì)中，二戰(zhàn)結(jié)束后即出現(xiàn)了“知情同意”的倫理原則，在距我們最近的世紀(jì)之交，由聯(lián)合國(guó)189個(gè)會(huì)員國(guó)元首匯聚一處，確立的“千年目標(biāo)”， 就有多處與醫(yī)療和公共衛(wèi)生相關(guān)——其著眼處正是社會(huì)公正，平等和反歧視，是對(duì)處弱勢(shì)的人們的尊重、關(guān)懷和給予平等的人之間的幫助。
在今日的世界，主流的認(rèn)可、尊重和保護(hù)人權(quán)的理念，應(yīng)是構(gòu)建公共衛(wèi)生理論、公共衛(wèi)生政策法律制度和公共衛(wèi)生體制的基礎(chǔ)。
當(dāng)然，人權(quán)并不是公共衛(wèi)生的必然的基礎(chǔ)，以人權(quán)為公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)出自人們的一種價(jià)值選擇——這就是“以人為本”，是對(duì)人的基本權(quán)利的認(rèn)可、尊重和保護(hù)。
目下，公開反對(duì)人權(quán)的人已經(jīng)不是很多了，但公共衛(wèi)生正是一個(gè)可以“公共”（以“公共利益”或“整體利益”）為由去限制甚至是否定個(gè)人的權(quán)利的場(chǎng)域。所以，我們就特別有必要就公共衛(wèi)生與人權(quán)的關(guān)系做一番梳理，以明確我們所應(yīng)采取的基本立場(chǎng)。
不為專業(yè)所局限的思慮和價(jià)值取向
在文、法、理、工、農(nóng)、醫(yī)等大的學(xué)科劃分中，醫(yī)學(xué)和工學(xué)、農(nóng)學(xué)等是一類首先著眼于應(yīng)用的學(xué)科。醫(yī)生要為人治病，醫(yī)生是一個(gè)職業(yè)，從事這個(gè)職業(yè)的人要以此謀生——于是，就引出了下面兩個(gè)問題。
第一個(gè)問題是：隨著技術(shù)化和專門化的程度越來越高，以至同在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)不同的專業(yè)也給人“隔行如隔山”的感覺；技術(shù)化和專門化，使從業(yè)者往往忽略了自己面對(duì)的不只是一個(gè)或者是一些生物性的人的器官的功能性的或者是氣質(zhì)性的病變，還有一個(gè)或者是一群病在其身的有情感、有思慮，和他人和社會(huì)有著千絲萬縷的聯(lián)系的具有社會(huì)性的人，還有這個(gè)人或是這些人所賴以存在的社會(huì)。因此，需要考慮的不只是自己作為專業(yè)人士而認(rèn)為的這個(gè)病應(yīng)該怎樣治，還有自己面對(duì)的這個(gè)或者是這些病人怎樣想，一個(gè)、一個(gè)的病人是否都愿意接受這種治療的問題。專業(yè)人士對(duì)外行不自覺的居高臨下的位置，“為病人好”即可“代病人選擇”（不考慮病人自己的選擇）的想法，常常出現(xiàn)在以醫(yī)療衛(wèi)生為業(yè)的人中。因此，這里，對(duì)每一個(gè)以醫(yī)療衛(wèi)生為業(yè)的人的提示就是：是否應(yīng)克服過于專業(yè)化、技術(shù)化的思維方式，時(shí)常要使自己作為人回到整體的人、整體的社區(qū)和人際關(guān)系、整體的人類社會(huì)和人與自然的關(guān)系來思考問題——因?yàn)?/span>自己不是一部裝了專業(yè)軟件的計(jì)算機(jī)，面對(duì)的也不是一個(gè)或者是一群作為“病”的載體的生物人。
從另一方面說，以醫(yī)療衛(wèi)生為業(yè)的人也和其他人一樣，一生面臨的既有做事（如行醫(yī)；從事公共衛(wèi)生工作）的問題，也有作人的問題；終身學(xué)習(xí)，通識(shí)和專門的技能各有不同的意義。
第二個(gè)問題是：以醫(yī)療衛(wèi)生為業(yè)的人要謀生，但醫(yī)術(shù)是仁術(shù)， 不只是有收入、有成就就可以，不只是收入越多，名聲、地位越高越好。于是就有了“遵守為病人謀利益的道德原則”，“杜絕一切墮落及害人的行為”，不問貧富、身份、自己的好惡和對(duì)方行為和品性的優(yōu)劣，對(duì)所有的病人“一視同仁”和“在治病過程中，凡我所見所聞，不論與行醫(yī)業(yè)務(wù)有否直接關(guān)系，凡我認(rèn)為要保密的事項(xiàng)堅(jiān)決不予泄漏”的誓言。 當(dāng)然，并非是所有從事醫(yī)療衛(wèi)生工作的人都曾立此誓言，更不是所有立此誓言的人都遵守此誓言。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，在我們所處的社會(huì)中，人們極少考慮一般意義上的倫理問題，而以醫(yī)療衛(wèi)生為業(yè)的人恰恰應(yīng)是有著“實(shí)踐的焦慮”，會(huì)時(shí)常感到道德的“沉重分量”，感到道德或者是宗教“永恒之罰的可怕力量” 的人——盡管在實(shí)際上并非如此——因?yàn)樗麄兊墓ぷ麟S時(shí)面對(duì)的都是人——一個(gè)活生生的而又處病痛中的人，他們應(yīng)最能感受到生命的價(jià)值和人的尊嚴(yán)不時(shí)地逼迫和考量著自己的選擇（與此相反的是，從業(yè)已久的人對(duì)死、病痛和人的尊嚴(yán)的麻木）。而有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生的職業(yè)行為規(guī)范和政策法律在本質(zhì)上正是生成于這種道德倫理之上的；好政策與壞政策，良法與惡法之分的判定，正是基于這種道德倫理的標(biāo)準(zhǔn)的——因?yàn)楝F(xiàn)代倫理主要關(guān)注的是：行為、準(zhǔn)則、規(guī)范和義務(wù)。
研究者在探討為什么有些人面對(duì)道德問題持一種“不反省的態(tài)度”時(shí)，認(rèn)為：一，極端利己或享樂主義，使內(nèi)心不再有任何焦慮和廉恥之心；二，盲目或狂熱地相信某種宗教教義或政治教條，因而失去了自己的道德反省和獨(dú)立思考的能力；以及，三，一種思想上的懶惰或惰性，都可表現(xiàn)出對(duì)待倫理問題的冷淡或者無視； 而一種機(jī)會(huì)主義的處世態(tài)度，則會(huì)表現(xiàn)出對(duì)明知不當(dāng)?shù)默F(xiàn)世習(xí)俗和規(guī)則的妥協(xié)和因循。
失去了倫理思考的醫(yī)療衛(wèi)生政策和法律，正可能是一種過于技術(shù)化，而無視人的尊嚴(yán)和價(jià)值的政策和法律。
治病與公共衛(wèi)生
中國(guó)正在變革之中——從一個(gè)既不同于發(fā)達(dá)國(guó)家，也不同于發(fā)展中國(guó)家的特殊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，從一個(gè)對(duì)外封閉的國(guó)家回歸到國(guó)際社會(huì)主流，并日益走向開放。在此期間，許多現(xiàn)象、概念和問題，都是須解釋的?！爸尾 ?、“公共衛(wèi)生”這樣的概念，也是如此——是用居世界主流，形成于發(fā)達(dá)國(guó)家的概念，文不對(duì)題地來述說轉(zhuǎn)型過程中形似而質(zhì)異的事物，是用定型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的認(rèn)知、思維和表述方式“以不變應(yīng)萬變”地解說正在變化中的世事，還是面對(duì)中國(guó)真問題，清醒地闡釋社會(huì)轉(zhuǎn)型中的有關(guān)人的健康－醫(yī)療衛(wèi)生的狀況及問題，以希冀在接受人類的普世的價(jià)值理念的前提下，經(jīng)過全社會(huì)充分地討論爭(zhēng)辯，嘗試踐行，形成適于中國(guó)的，有利于改善人的健康狀況和不斷提升人的健康水準(zhǔn)的政策法律和制度體系，既檢驗(yàn)了中國(guó)人的智慧和應(yīng)對(duì)問題的能力，也標(biāo)識(shí)著中國(guó)的制度倫理的品性。
關(guān)于個(gè)人疾病的醫(yī)治 “治病”，在發(fā)達(dá)國(guó)家和一般發(fā)展中國(guó)家，首先是個(gè)人的私事，這決定了病人有自主選擇權(quán)；醫(yī)生應(yīng)該尊重病人的這種選擇權(quán)，使病人在盡可能充分知情的情況下做出選擇。其次，是國(guó)家的積極責(zé)任，這又決定了政府有責(zé)任設(shè)置惠及全民的醫(yī)療保障制度，并以政府財(cái)政來支撐這種醫(yī)療保障制度的運(yùn)營(yíng)。
關(guān)于公共衛(wèi)生 至于“公共衛(wèi)生”，有著多種定義——包括由美國(guó)耶魯大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院Winslow教授提出 ，后由世界衛(wèi)生組織采納的定義。在但中國(guó)，需要解釋的是：相對(duì)私領(lǐng)域，才有公領(lǐng)域。從古羅馬就形成的公法與私法之分的概念，在中國(guó)長(zhǎng)時(shí)期是不存在的。
另外，國(guó)家概念、社會(huì)概念并不能和公共領(lǐng)域的概念劃等號(hào)——盡管在西方較早就有了與政府相對(duì)應(yīng)的市民社會(huì)的概念，有了在中國(guó)今天對(duì)很多人來說是難以理解——或者說，是并未真正理解——的與“政府”相對(duì)應(yīng)的“市民社會(huì)”。
不少述及公共衛(wèi)生的著述都講到“公共衛(wèi)生的實(shí)質(zhì)是公共政策”， 或者“公共衛(wèi)生的核心是公共政策”， 但較公共衛(wèi)生而言，公共政策是一個(gè)更為晚出的概念。
在公共政策這個(gè)概念出現(xiàn)之前，在西方，已經(jīng)有了人民主權(quán)的概念，一個(gè)、一個(gè)的公民是國(guó)家的主人，而政府及組成政府的官員只不過是人民的大大小小的“管家”而已。公民通過普遍的選舉，產(chǎn)生代議制政府，政府行政機(jī)關(guān)運(yùn)行的基準(zhǔn)是“依法行政，違法無效”（政府的行政機(jī)關(guān)本身是不能立法的）。法治 理念下的代議制民主是這個(gè)時(shí)期人類社會(huì)主流的基礎(chǔ)性的制度。
公共政策出現(xiàn)的更直接的前提，是民主制度的進(jìn)一步發(fā)展。人們超越意識(shí)形態(tài)，擯棄對(duì)立與不合作的思路，尋求共生、雙贏或共贏。在代議制民主作為基本制度不變的情況下，協(xié)商民主有了長(zhǎng)足地發(fā)展。這時(shí)，善治 理念下的利益、主張各不相同的人們尋求共識(shí)與合作，政府、企業(yè)、非政府的和非營(yíng)利的民間組織、社區(qū)，以及國(guó)際社會(huì)和世界公民社會(huì)的共同參與，共擔(dān)責(zé)任，成為這一時(shí)期人們，以至是人類面對(duì)共同問題（其中有許多是難題）的新的思維和行為的方式。
中國(guó)曾經(jīng)是個(gè)總體性極強(qiáng)的社會(huì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，國(guó)家空間和社會(huì)空間合而為一，在黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，每一個(gè)人都在一個(gè)單位之中，每一個(gè)單位都在一個(gè)類似軍隊(duì)建制的序列化體系之中，整個(gè)社會(huì)像是一部統(tǒng)一運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器——只不過這部機(jī)器的效率在后來越來越差了。改革，首先使人們認(rèn)識(shí)到政府不能什么都管，于是，讓出了市場(chǎng)的空間；思想解放，又使人們認(rèn)識(shí)到個(gè)人應(yīng)保有自己的空間（可供自己自主選擇的空間），于是，劃分公、私領(lǐng)域，使人們能夠在自己的空間里自主選擇的問題開始提出；法律上公法、私法之分也在被否定多年之后，重新被認(rèn)可。較政府行使職權(quán)的空間（公權(quán)力空間）、市場(chǎng)的空間、私人的空間更晚被人們認(rèn)識(shí)到的，是公共空間——一個(gè)關(guān)系多方利益、愿望的，只有政府、企業(yè)、非政府的和非營(yíng)利的民間組織、社區(qū)和個(gè)人合作（甚至是包括國(guó)際組織等在內(nèi)的世界性的合作）才能解決不同的人群、組織都必須共同面對(duì)的問題，改善共同的生存環(huán)境的空間。
正是在這種情況下，公共政策的概念才能出現(xiàn)——此前，只有政黨的政策、政府的政策（或者說國(guó)家的政策）——公共政策概念的形成前提和過程是：一，結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不再只表現(xiàn)為一種權(quán)力統(tǒng)治或管理下自上而下的單向維度，而是呈現(xiàn)出一種多元的、自治、管理交叉、互動(dòng)的景象；二，有了不同利益、主張的人群和社會(huì)組織都必須面對(duì)的共同問題——即“公共”的問題；三，對(duì)應(yīng)公共問題的決策是在多方參與之下完成的，公共政策的形成是不同利益、主張衡平協(xié)調(diào)的結(jié)果——從另一方面說，單靠多方之中的某一方（即使是政府）已經(jīng)沒有能力解決這些問題了；四，政策的實(shí)施、政策的評(píng)價(jià)、政策的改進(jìn)，也是在多方參與之下進(jìn)行的。
公共衛(wèi)生問題的時(shí)段劃分 我們說，公共衛(wèi)生概念（公共衛(wèi)生問題）既然出現(xiàn)在公共政策概念之前，那么，我們就需要區(qū)分早期的公共衛(wèi)生問題和在公共政策出現(xiàn)后，公共衛(wèi)生“實(shí)質(zhì)是公共政策”和公共衛(wèi)生的“核心是公共政策”后的公共衛(wèi)生問題。甚至對(duì)于中國(guó)這樣的特殊的處轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家，我們還需要區(qū)分“公共衛(wèi)生問題公共政策化時(shí)期”的公共衛(wèi)生問題和“公共衛(wèi)生問題公共政策化后時(shí)期”的公共衛(wèi)生問題。
早期的公共衛(wèi)生問題與政策法律的回應(yīng) 19世紀(jì)，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，人口的增多和人口向城市聚集，近現(xiàn)代的城市問題開始出現(xiàn)，其中之一就是衛(wèi)生問題。糞便、垃圾及其他廢棄物污染了飲用水，工廠擁擠、惡劣的工作環(huán)境、棚戶區(qū)骯臟、狹窄的居住環(huán)境，加之有害物質(zhì)和氣體的排放，使本已流通不暢的空氣進(jìn)一步被污染，而這些又為疾病的傳播提供了條件。對(duì)應(yīng)這一時(shí)期的公共衛(wèi)生問題，社會(huì)從立法、政府行政機(jī)關(guān)設(shè)立衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)和設(shè)置相關(guān)衛(wèi)生制度，以及開展流行病調(diào)查三個(gè)方面予以了回應(yīng)。
公共衛(wèi)生問題的出現(xiàn)和公共衛(wèi)生概念的提出，展示了在人口密集，人們相互間交往頻繁，甚至在難以或無法獨(dú)處的情況下，一部分疾病與健康的問題已不再只是個(gè)人的問題了。在近現(xiàn)代公共衛(wèi)生問題出現(xiàn)的前期，政府干預(yù)飲用水、食品、糞便垃圾處理，并設(shè)立政府衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)（1834年，英國(guó)衛(wèi)生總局；1866年，美國(guó)紐約衛(wèi)生局；1978年，美國(guó)公共衛(wèi)生署；）和口岸檢疫制度，1907年世界衛(wèi)生組織成立（1947年納入聯(lián)合國(guó)組織）。
作為公共政策組成部分的公共衛(wèi)生問題 后期，隨著公共衛(wèi)生問題被歸入公共政策，要求通過有組織的社會(huì)（不只是政府，也不是政府領(lǐng)導(dǎo)下的）共同努力來改善環(huán)境衛(wèi)生，抵御疾病傳播，提升人的生存質(zhì)量。這時(shí)，公共衛(wèi)生所關(guān)注的問題從原來的主要是傳染病的流行及與之相對(duì)應(yīng)的環(huán)境衛(wèi)生和預(yù)防注射等，拓展到對(duì)影響人群整體的預(yù)期壽命和生存質(zhì)量的慢性非傳染病的預(yù)防以及保健等諸多方面。特別是在上個(gè)世紀(jì)中期之后，國(guó)際社會(huì)和世界公民社會(huì)對(duì)健康的定義出現(xiàn)變化，關(guān)注點(diǎn)不只在體質(zhì)，更還有心理、精神和社會(huì)適應(yīng)能力； 健康權(quán)的概念進(jìn)入國(guó)際公約， 成為各締約國(guó)政府的積極責(zé)任，世紀(jì)末，聯(lián)合國(guó)還提出了“人類發(fā)展”的概念， 開始關(guān)注一個(gè)、一個(gè)的人生存質(zhì)量（而不再是反映一個(gè)國(guó)家或者是地區(qū)發(fā)展的人均數(shù)據(jù)，如人均GDP和人均預(yù)期壽命等），強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)本國(guó)公民和整個(gè)人類的積極責(zé)任。
與此同時(shí)，人類社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)期，長(zhǎng)期以來人類的相互為敵和人類對(duì)自然資源的掠奪性開發(fā)，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)被破壞；醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、化學(xué)技術(shù)在人與動(dòng)植物基因方面的運(yùn)用，在藥品、生物制品、食品、化妝品等方面的運(yùn)用，成為在一定時(shí)期（甚至是相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期）內(nèi)難以判斷對(duì)人類健康是否有危害的重大問題，加之基于人的行為（暴力、交通、生產(chǎn)等各類安全事故）而導(dǎo)致的傷害和死亡，藥物濫用及病毒的變異和病菌的耐藥導(dǎo)致的人類可能在一個(gè)時(shí)期內(nèi)對(duì)某些疾病束手無策，這些，都使得公共衛(wèi)生面臨著越來越多的難題。
公共衛(wèi)生問題的類別 今日的公共衛(wèi)生不但需要社會(huì)包括政府在內(nèi)的多方面參與，即在政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)，也不只是狹義的衛(wèi)生行政管理部門的事。因?yàn)樵诮裉欤軌蛭＜昂陀绊懭巳旱纳徒】档?，包括?/span>
人類的暴力行為——包括家庭暴力、校園暴力、職場(chǎng)暴力，以及不指向特定個(gè)人的暴力行為，如戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖主義行為及惡性的暴力犯罪行為；
自然災(zāi)害——如地震、海嘯、洪水、泥石流、火山爆發(fā)、森林火災(zāi)等——人類的行為會(huì)誘發(fā)或加重這些自然災(zāi)害；
交通事故、生產(chǎn)安全事故、環(huán)境污染事故、火災(zāi)；
環(huán)境災(zāi)害；
不合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水、食品和藥品，以及保健品、化妝品；不合標(biāo)準(zhǔn)的建材、紡織印染品，以及生活用品；
不合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)的工作場(chǎng)所和工作環(huán)境，以及職業(yè)??；
不合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)的公共場(chǎng)所，以及學(xué)校；
核輻射和電磁輻射；
傳染?。?/span>
地方??；
慢性非傳染病，以及精神疾?。?/span>
自殘和自殺。
公共衛(wèi)生的品性：公共性與跨區(qū)域性 如果我們以危及或可能傷害人群的生命和健康為標(biāo)準(zhǔn)，我們就不能因其中的一些在一些國(guó)家或地域可能不歸公共衛(wèi)生部門管而就不認(rèn)為這些是公共衛(wèi)生問題。同樣，我們也不可能設(shè)立一個(gè)包攬一切，權(quán)、責(zé)重大的機(jī)構(gòu)把以上各項(xiàng)全管起來。這正說明了作為公共政策的公共衛(wèi)生的品性之一——它具有公共性，是社會(huì)上不同人群、組織必須共同面對(duì)的問題，需要多部門合作，需要衡平、協(xié)調(diào)不同利益和主張，需要各方面廣泛地參與。
作為公共政策的公共衛(wèi)生的品性的另一面，是它的超個(gè)人性的跨區(qū)域性，甚至可以說是世界性。在一個(gè)開放的時(shí)代，當(dāng)疾病和健康問題不再是個(gè)人的了之后，它往往就不可能只局限于一個(gè)社區(qū)、一個(gè)行政區(qū)劃，或者是一個(gè)國(guó)家——不管它是人為的暴行、戰(zhàn)爭(zhēng)，自然的災(zāi)害，由人的行為和自然界的原因結(jié)合而致的疾病流行，都可能超出社區(qū)、跨越行政區(qū)劃或國(guó)界。因此，公共衛(wèi)生問題的應(yīng)對(duì)常常又需要跨地區(qū)、跨國(guó)家的合作。過時(shí)的內(nèi)外之別，以及以鄰為壑，與今日的公共衛(wèi)生都是不相適應(yīng)的。
公共衛(wèi)生問題與機(jī)構(gòu)設(shè)置 公共衛(wèi)生問題與不同制度設(shè)置下公共衛(wèi)生工作機(jī)構(gòu)的工作不是一個(gè)概念。保障每個(gè)人都盡可能地不為暴力所侵犯和不因傷害而喪命致殘，能有最基本的食品和清潔的生活用水，有遮體的衣物和足以抵御風(fēng)雨寒暑的住房，在有環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等保障的條件下生活和工作，能夠獲得健康所需的信息，必要時(shí)能獲得最基本的合格的在預(yù)防、保健和治療方面的服務(wù)；且能夠活得有尊嚴(yán)，不被歧視，并盡可能地不被邊緣化，與社會(huì)相適應(yīng)，這些，都是公共衛(wèi)生的應(yīng)有之義，但卻并不一定全是每一個(gè)公共衛(wèi)生工作機(jī)構(gòu)的工作。另外，對(duì)健康狀況和疾病流行態(tài)勢(shì)的監(jiān)測(cè)、分析，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備和屆時(shí)處置，以及對(duì)自身工作的評(píng)價(jià)等，是公共衛(wèi)生工作機(jī)構(gòu)必有的工作，但卻只是為搞好公共衛(wèi)生所須的技術(shù)性準(zhǔn)備和技術(shù)性處置工作。過于技術(shù)化，會(huì)使為實(shí)現(xiàn)目的的工作和為實(shí)現(xiàn)目的提供必要條件的工作相混淆，并最終導(dǎo)致公共衛(wèi)生工作目的與工具（手段）的本末倒置。
公共衛(wèi)生與治病和醫(yī)療保障 公共衛(wèi)生與治病和醫(yī)療保障（醫(yī)療保險(xiǎn)）相互關(guān)聯(lián)，且各有部分相重合。
公共衛(wèi)生與個(gè)體健康、保健和個(gè)體的疾病治療有許多重合，其界線在于個(gè)體的行為和疾病是否會(huì)成為公共衛(wèi)生問題的組成部分——成為必然或者是可能危及或影響眾多的人的生命或健康的問題（公共衛(wèi)生的基本構(gòu)成部分）或者是眾多的人的疾病與健康有著共同的社會(huì)病理和社會(huì)病因（公共衛(wèi)生的拓展部分）。比如說，一個(gè)人在城市的公共場(chǎng)所中吸煙可能成為公共衛(wèi)生問題，因?yàn)樗鼤?huì)造成眾多的人因被動(dòng)吸煙得病，而一個(gè)人飲酒雖可能因酗酒或者是酒后犯罪，成為公共問題，擔(dān)卻不可能成為公共衛(wèi)生問題。但如果一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族有著眾多的人酗酒，它又可能成為一個(gè)為公共衛(wèi)生所關(guān)注的問題了。
正因?yàn)槿绱?，傳染病的流行、有毒物質(zhì)泄漏進(jìn)入飲用水域、轉(zhuǎn)基因食品上市，是公共衛(wèi)生所關(guān)注問題的基本構(gòu)成部分，因?yàn)樗厝换蛘呤强赡芪＜氨姸嗟娜说纳蚴墙】?，而為流行病學(xué)所關(guān)注的慢性非傳染性疾病和城市缺乏市民鍛煉的公共場(chǎng)所，都可能成為公共衛(wèi)生所關(guān)注問題的拓展部分，原因即在于具體的關(guān)注點(diǎn)不在于個(gè)人而在于人群、社會(huì)。
公共衛(wèi)生和作為社會(huì)保障組成部分的醫(yī)療保險(xiǎn)的相重合處主要在于它們都由政府財(cái)政支撐，即政府財(cái)政用于公民的衛(wèi)生方面的開支既包括用于公民個(gè)人的保健與疾病治療，也包括用于公共衛(wèi)生方面而使公民個(gè)人受益的健康信息的供給、免疫注射、傳染病的防治，及慢性非傳染病的防治等。
在一個(gè)良性運(yùn)行的社會(huì)中，政府對(duì)公民的健康權(quán)承擔(dān)著積極的責(zé)任；而相對(duì)個(gè)人的作為社會(huì)保障制度組成部分的醫(yī)療保險(xiǎn)，相對(duì)社會(huì)的政府負(fù)有職責(zé)的食品安全、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生，以及作為個(gè)人行為的保健和治病，屬于商業(yè)經(jīng)營(yíng)的人壽和醫(yī)療、安全保險(xiǎn)，共同為人的生命、健康提供了保障。
人本位，還是社會(huì)本位、國(guó)家本位
一切政策、法律和制度設(shè)計(jì)都有一個(gè)以什么為利益基準(zhǔn)的問題——以某一些人，以每一個(gè)人，抑或是在國(guó)家或社會(huì)或團(tuán)體的名義下實(shí)際為每一個(gè)人、某一些人或某一個(gè)人的問題。這，也就是制度倫理的問題。
擺在我們面前的有這樣一些問題：
第一，是優(yōu)先維護(hù)，甚至是只著眼于維護(hù)特定的人（不管他們是多數(shù)，還是少數(shù)，甚至是一個(gè)人）的利益，認(rèn)為這樣的人有著高于其他人的價(jià)值，其他人理應(yīng)服從這樣的人的利益，甚至是應(yīng)為他們做出犧牲，還是認(rèn)為所有的人的利益都應(yīng)給予同樣的認(rèn)可、尊重和保護(hù)？
現(xiàn)今社會(huì)，在人類歷史上相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期處主導(dǎo)地位的，認(rèn)為特定的人應(yīng)有高于其他人的價(jià)值，因而在制度上保障了這樣的人可獲取和掌控更多的資源（包括公共資源）的做法，已較少有人不加掩飾地主張，但特權(quán)作為一種制度性的安排卻遠(yuǎn)未退出歷史舞臺(tái)。相對(duì)特權(quán)的是權(quán)利，權(quán)利認(rèn)可了每一個(gè)人都有的同樣的自主選擇的空間。權(quán)利并非是給予了人具體的利益，而是為每一個(gè)人通過自主選擇去取得利益提供了必不可少的條件。
認(rèn)可每一個(gè)人的利益，就須面對(duì)不同人的利益不一致，甚至是利益沖突。而權(quán)利的設(shè)置劃定了每一個(gè)人都有的大小相同的選擇空間的邊界，選擇只在邊界以內(nèi)方為合法，越界即為侵權(quán)，而侵權(quán)是違法行為。這樣，就在制度上大體解決了不同人之間的利益沖突問題。但隨著發(fā)展中人類相互關(guān)系的復(fù)雜化和利益沖突難以避讓的事類日多，不同人的權(quán)利空間部分重疊而致的利益沖突的事項(xiàng)不斷出現(xiàn)。于是，區(qū)分具體權(quán)利的階位，裁處因權(quán)利空間重疊而致的利益沖突，就成了立法、決策和司法中必須予以回應(yīng)的難題。
第二，解決利益沖突的一個(gè)辦法是少數(shù)服從多數(shù)，人們有認(rèn)為這比人類歷史上長(zhǎng)時(shí)期處主導(dǎo)地位的多數(shù)服從少數(shù)，即服從特權(quán)、權(quán)威、身份或者是精英要好。但簡(jiǎn)單的少數(shù)服從多數(shù)，就會(huì)帶來“多數(shù)的暴政”。歧視，在相當(dāng)多的情況下表現(xiàn)為多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的歧視（少數(shù)人歧視多數(shù)人如無暴力、強(qiáng)權(quán)或者制度性的特權(quán)保障，就只是無意義的夜郎自大）。
另外，在利益沖突時(shí)，國(guó)家利益、社會(huì)利益、公共利益，一系列提法也會(huì)出現(xiàn)。國(guó)家利益是當(dāng)政者利益，還是國(guó)民利益？社會(huì)利益由誰來判定，依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和程序判定？公共利益是否就是多數(shù)人的利益？這些，也是分配資源和裁處利益沖突時(shí)，無法回避的問題。
國(guó)家主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)民應(yīng)服從國(guó)家利益，而主權(quán)在民的觀點(diǎn)，則認(rèn)為最根本的是由一個(gè)、一個(gè)的公民的利益組合成的國(guó)民的共同利益。社會(huì)利益或由能主導(dǎo)社會(huì)的人們規(guī)定，或由居社會(huì)主流的人群主張。公共利益，在一個(gè)多元的社會(huì)應(yīng)由多數(shù)人的共同利益、人群的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益以及人群和所處生存環(huán)境的關(guān)系來決定，但在現(xiàn)今人們的利益和主張各異的情況下，公共利益的形成又須面對(duì)以下問題：一，如果要交由公決，怎樣看待公民的判斷能力？二，如果交由官員或者是專家代公眾判定，官員或?qū)＜业呐卸芊裾嬲瞎姷睦?？三，在為公共利益而制定或改變政策法律時(shí)，如何對(duì)待利益可能受損的人群？
公決似應(yīng)能表達(dá)民意，但其決策成本較大，更何況一種潛在的觀點(diǎn)始終認(rèn)為：“只有國(guó)家才知道，什么是真，什么是善，什么是正當(dāng)”，而作為公民的個(gè)人是沒有能力“區(qū)分正確與錯(cuò)誤、真理與謬誤、善與惡”的；被異化了的個(gè)人“自己不能認(rèn)識(shí)到什么東西對(duì)他有利。如果放任他。那么他就會(huì)濫用自由以謀取自私的利益，而不是用它來為所有的人謀利益”。
而由官員或者是專家代人們判斷什么是公共利益和應(yīng)怎樣立法決策，采取措施，設(shè)立制度來保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，又面臨下面的問題：一，怎樣避免這些可以參與決策的人的認(rèn)識(shí)不為他們的私利所影響；二，即使假定他們都是一些品德高尚的人，怎樣盡可能地避免由于他們參與決策時(shí)受掌握信息和認(rèn)知能力局限而做出錯(cuò)誤的判斷和決定，“好心辦錯(cuò)事”。
特別是當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到一種決策、立法和制度設(shè)置在多數(shù)情況下都不可能無代價(jià)而對(duì)一切人有利。那么，即使我們努力做到了對(duì)盡可能多的人有利時(shí)，又應(yīng)怎樣同時(shí)做到盡可能地減輕對(duì)少數(shù)人利益的損害，或給他們以利益受損的補(bǔ)償。
現(xiàn)代民主，正包含了對(duì)少數(shù)人，甚至是個(gè)別人的基本權(quán)利的認(rèn)可、尊重和保護(hù)，及通過公開信息，充分辯論，協(xié)商對(duì)話，以使更多人參與立法決策等制度設(shè)置，使需要共生共存的利益、主張各不相同的人們之間的關(guān)系能夠盡可能地趨于和諧。
在認(rèn)識(shí)到在不同的人、不同的人群的不同的利益和主張中可以影響到?jīng)Q策、立法和制度設(shè)置的首先不是其相同的部分，而正是其不同的甚至是相沖突的部分后，我們將可以看到正是對(duì)不同利益和主張的衡量處置，才是在現(xiàn)代民主社會(huì)中決策、立法和制度設(shè)置的關(guān)鍵所在。
優(yōu)先考慮部分人（包括大部分人）的利益和主張，是簡(jiǎn)單易行的做法，特別是當(dāng)這部分人就是決策、立法和制度設(shè)計(jì)的參與者，且這部分人（或其中的部分）就是掌握權(quán)力的人的時(shí)候。兼考慮不同的人、不同的人群的利益和主張，在相互沖突的利益和主張間衡平、協(xié)調(diào)，是很難的事，因?yàn)榧词故潜M力兼顧，也難免會(huì)有一些人利益受損（即使損失比原來完全不考慮他們利益時(shí)要少些），或是使所有的人的利益在衡平中均有減損（在關(guān)于利益的談判中，相互妥協(xié)，各有退讓）。因此，在人權(quán)的旗幟下，同樣地對(duì)待每一個(gè)人的利益，只在一種相互制衡的格局形成和一個(gè)社會(huì)處主流的人們能夠接受一種理念，能夠容忍、尊重別人和自己不同，能夠認(rèn)識(shí)到與自己利益和主張不同的人共生共存的意義時(shí)，才可能做到。
正是因?yàn)檫@樣，真正在政策、法律和制度層面認(rèn)可人人平等，認(rèn)可人人都享有與生俱來的不可剝奪的基本權(quán)利是非常晚的事?，F(xiàn)代人權(quán)的確立只在上一個(gè)世紀(jì)中，前提是人類在很短的時(shí)間內(nèi)歷經(jīng)了兩次自相殘殺的世界大戰(zhàn)，是慘絕人寰的殺戮、種族歧視和滅絕、酷刑，以及醫(yī)學(xué)上以人為活體試驗(yàn)，促成了人們對(duì)人類幾千年的文明史的反思，促成了現(xiàn)代人權(quán)理念的形成、國(guó)際人權(quán)法的制定和人權(quán)得到越來越多的國(guó)家的認(rèn)可、尊重和在國(guó)內(nèi)法上的保護(hù)。
在中國(guó)，認(rèn)可人權(quán)也是很難的事，1948年《世界人權(quán)宣言》發(fā)布，2004年人權(quán)才寫入中國(guó)憲法，相隔56年。正是在人權(quán)入憲的前后，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨確立了“以人為本”的執(zhí)政理念。而在此前的80年前，當(dāng)時(shí)處于執(zhí)政黨地位的中國(guó)國(guó)民黨則為自己確立了“國(guó)（家）－社（會(huì)）本位”的決策、立法和制度設(shè)置的中心理念。認(rèn)為：中國(guó)人的自由（權(quán)利）不是太少了，而是太多了，故此才是一盤散沙；要國(guó)家的自由，而不能要個(gè)人的權(quán)利，因此，決策、立法和制度設(shè)置均應(yīng)以“國(guó)家至上”、“社會(huì)至上”。
在中國(guó)，從“國(guó)－社本位”，到“以人為本”，歷經(jīng)了艱難的道路。
作為常態(tài)的權(quán)利保護(hù)和作為特例的對(duì)權(quán)利的限制
在前面我們已經(jīng)說過：人權(quán)，并不必然是公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)。我們從人們?cè)鯓討?yīng)對(duì)在今天看來屬公共衛(wèi)生問題的傳染病流行就知道，在歷史上，對(duì)付傳染病的方法首選的就是“將患者隔絕或毀滅”， 即使是在剛剛過去的百年之內(nèi)，這種做法仍有實(shí)行。
以人權(quán)為公共衛(wèi)生決策、立法和制度設(shè)置的基礎(chǔ)，首先出自一種在價(jià)值理念上的選擇，同時(shí)，也是人類發(fā)展的要求——因?yàn)槿绻麅H從有效和低成本考慮，與公共衛(wèi)生相關(guān)的政策、法律及制度安排完全可能是另樣的。
人權(quán)保護(hù)中的一些基本問題 現(xiàn)代人權(quán)的理念，要求同樣地保護(hù)每一個(gè)人的權(quán)利，要求即使是國(guó)家（或表述為“首先是政府”）也不能侵犯?jìng)€(gè)人的權(quán)利。那么，難題就出現(xiàn)在因不同的人的權(quán)利空間部分重疊而形成利益沖突時(shí)的政策、法律和制度設(shè)立的處置上了——以公共衛(wèi)生問題中常見的傳染病流行時(shí)對(duì)病人（或病毒攜帶者）自由的處置為例：自由，是最基本的人權(quán)，而病人的自由行動(dòng)，很可能就會(huì)導(dǎo)致使本非病人的人被傳染，由此使其同屬人權(quán)的健康權(quán)得不到保障。怎樣處置由一些人的人身自由權(quán)和另一些人的健康權(quán)的空間重疊而形成的兩部分人的利益沖突，以及當(dāng)政府為保護(hù)一部分人的健康權(quán)而運(yùn)用國(guó)家權(quán)力去限制或者是“合法侵損”另一部分人的其他權(quán)利時(shí)，怎樣處置這種限制或者是“合法侵損”的權(quán)力與被限制或者是被“合法侵損”的權(quán)利的關(guān)系——或者說，在似乎是勢(shì)難兩全的情況下，怎樣處置政府對(duì)保護(hù)一部分人的一種權(quán)利的責(zé)任與政府對(duì)保護(hù)另一部分人的另一種權(quán)利的責(zé)任的關(guān)系，既標(biāo)識(shí)、檢定了一個(gè)國(guó)家、一種制度的公共衛(wèi)生到底植根于何處，又體現(xiàn)了這個(gè)國(guó)家、這種制度對(duì)問題的應(yīng)對(duì)能力和處置問題的技術(shù)水準(zhǔn)。
有人說公共衛(wèi)生首先考慮“公共利益”，那么，這種決策、立法和制度設(shè)置的核心理念顯然不在對(duì)人權(quán)的認(rèn)可、尊重和保護(hù)之上。同時(shí)，失去了對(duì)一個(gè)、一個(gè)的具體的人的基本權(quán)利的認(rèn)可、尊重和保護(hù)的“公共利益”，也往往會(huì)因其抽象化而更容易被一些人所利用。
以人權(quán)為公共衛(wèi)生的決策、立法和制度設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，面對(duì)不同人的權(quán)利空間部分重疊而致的利益沖突，就會(huì)認(rèn)為無論在什么時(shí)候，對(duì)權(quán)利的保護(hù)都是根本的，是常態(tài)的，是須放在第一位的。只在協(xié)調(diào)利益沖突，利益不同的各方相互尊重、各有妥協(xié)時(shí)，才會(huì)對(duì)權(quán)利做出必要的限制。限制只能是在迫不得已的情況采取的，限制是非常態(tài)的，是特例。
由此，以人權(quán)為公共衛(wèi)生的決策、立法和制度設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)須解決的兩個(gè)問題是：
第一，當(dāng)不同人的權(quán)利空間重疊而致利益沖突時(shí)，首先應(yīng)設(shè)法從結(jié)構(gòu)上和技術(shù)上疏離重疊而消解沖突。在給定的時(shí)間內(nèi)，無法做到消解沖突時(shí)，須在權(quán)利被限制者和權(quán)利被保護(hù)者的權(quán)利之間兩相權(quán)衡， 以決定：一，限制的底限在哪里——也就是說，哪些權(quán)利在任何情況下都是不可限制的，哪些權(quán)利在特定情況下是可限制的； 二，對(duì)于在特定情況下是可限制的權(quán)利，確定限制的前提是什么——也就是在具備了哪些條件之后才可啟動(dòng)限制措施，以及怎樣衡量所限制的與所要保護(hù)的二者是否相當(dāng)。
第二，當(dāng)動(dòng)用國(guó)家權(quán)力對(duì)部分人的權(quán)利予以限制或“合法侵?jǐn)_”——即由國(guó)家權(quán)力的行使者以強(qiáng)力（或以強(qiáng)力為后盾）去干預(yù)那些原屬權(quán)利被限制者的個(gè)人私領(lǐng)域（即權(quán)利界內(nèi)）的事時(shí)，須在干預(yù)者的權(quán)力（國(guó)家權(quán)力）和被干預(yù)者的權(quán)利之間形成制衡，在法治社會(huì)，這種制衡只能是通過程序的設(shè)置去完成。也就是說，對(duì)權(quán)利的限制或“合法侵?jǐn)_”，即使不得不在實(shí)體上對(duì)一些人的權(quán)利空間有所損減，但仍須有合于程序正義的解說為其辯護(hù)。程序約束了國(guó)家權(quán)力行使，使其不能濫用，由此，在一定程度上保護(hù)了被干預(yù)者的雖已受損的權(quán)利。
對(duì)為因權(quán)利空間的部分重疊而致利益沖突的處置設(shè)立條件和界限，為防止權(quán)力濫用而在權(quán)力的行使和權(quán)利的保護(hù)之間設(shè)立程序以形成制衡，是以人權(quán)為作為公共衛(wèi)生的決策、立法和制度設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而又不得不在一定的情況下有限地、謹(jǐn)慎地限制或者是減損個(gè)人的一些權(quán)利的權(quán)變之舉。
公共衛(wèi)生中的權(quán)利保護(hù)與權(quán)利限制 以下，我們來看人權(quán)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的常態(tài)的保護(hù)和在特殊情況下的限制。
談到人權(quán)，與公共衛(wèi)生緊密相關(guān)的就是聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條對(duì)健康權(quán)的規(guī)定：
一、本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理
健康的標(biāo)準(zhǔn)。
二、本公約締約各國(guó)為充份實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利而采取的步驟應(yīng)包括為達(dá)
到下列目標(biāo)所需的步驟：
(甲)減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發(fā)育；
(乙)改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個(gè)方面；
(丙)預(yù)防、治療和控制傳染病、風(fēng)土病、職業(yè)病以及其他的疾?。?/span>
(丁)創(chuàng)造保證人人在患病時(shí)能得到醫(yī)療照顧的條件。
公約在1966年經(jīng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議通過，中國(guó)政府在1997年——即公約通過后的31年后——簽署加入，中國(guó)的全國(guó)人大常委會(huì)在2001年批準(zhǔn)生效。由此，公約在中國(guó)作為法律確立了政府對(duì)公民健康權(quán)的積極責(zé)任。
中國(guó)政府除了在1997年簽署加入聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》外，還在1998年簽署加入了聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，此前后，中國(guó)政府還簽署加入了《禁止酷刑和其它殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《就業(yè)、職業(yè)歧視公約》、《同酬公約》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、《兒童權(quán)利公約》等國(guó)際人權(quán)公約。根據(jù)國(guó)際法中“承諾，就要遵守”的原則，一個(gè)國(guó)家在簽署加入一個(gè)國(guó)際公約后，除聲明排除的條款外，國(guó)家承諾的部分均為該國(guó)法律的組成部分。
人權(quán)是所有的人都同樣享有的權(quán)利，是人之為人所不能放棄、度讓和被剝奪的權(quán)利。這一點(diǎn)，對(duì)所有的人都是如此——包括最殘忍的暴徒，也包括最卑微的受難者。與人權(quán)的這種普遍性相關(guān)聯(lián)的，是作為法治基本原則之一的“人的基本權(quán)利是立法所不能剝奪的”，以及作為法律的原則的“平等”和“禁止歧視”。
人權(quán)有一個(gè)發(fā)展過程。一種主張認(rèn)為：第一代人權(quán)，要求國(guó)家不侵犯人的權(quán)利（這是政府的消極義務(wù)），并當(dāng)有關(guān)侵權(quán)的情事出現(xiàn)時(shí)，給權(quán)利人以保護(hù)或司法救濟(jì)（這是政府的積極義務(wù)）。第二代人權(quán)，要求國(guó)家履行積極的責(zé)任，以保障公民在實(shí)際上能享有權(quán)利（這是政府的積極責(zé)任）。相比較而言，第二代人權(quán)更具有社會(huì)主義的性質(zhì)，以政府財(cái)政支撐的社會(huì)保障項(xiàng)下的各項(xiàng)權(quán)利即屬第二代人權(quán)。第三代人權(quán)，則是要靠政府、企業(yè)、非政府的和非營(yíng)利的組織、社區(qū)，以及國(guó)際社會(huì)和世界公民社會(huì)的共同努力才可能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，如發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等。與公共衛(wèi)生相關(guān)的人權(quán)涵蓋了這三代人權(quán)中的不同內(nèi)容。
人權(quán)又是一個(gè)不可分割的整體。作為人權(quán)組成部分的各項(xiàng)權(quán)利都是相互依存的和相互聯(lián)系的。與公共衛(wèi)生相關(guān)的不僅是《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》第十二條中關(guān)于健康權(quán)的規(guī)定，還涉及了《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》中的其他各項(xiàng)權(quán)利，涉及了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中的諸多權(quán)利。
人權(quán)與一個(gè)社會(huì)主流的價(jià)值取向和最基本的制度相關(guān)聯(lián)，所以國(guó)際人權(quán)法中總是強(qiáng)調(diào)“民主社會(huì)”的標(biāo)準(zhǔn)與共識(shí)。離了民主社會(huì)，離了法治，就無人權(quán)可言；離了善治，人權(quán)將難以得到落實(shí)和保障。
在民主與法治的理念和制度背景之下，人權(quán)屬下的各項(xiàng)權(quán)利并不都是絕對(duì)的。這正是因?yàn)樗谡J(rèn)可人的最基本的權(quán)利的同時(shí)，兼顧不同人、不同人群的不同的甚至是相互沖突的利益和主張，要衡平、協(xié)調(diào)這些不同的甚至是相互沖突的利益和主張。此外，還要考慮到國(guó)家履行自己在保障人權(quán)的積極責(zé)任時(shí)可能面對(duì)的復(fù)雜局勢(shì)和可能遇到的特殊情狀。于是，人權(quán)法區(qū)分人權(quán)屬下的權(quán)利為絕對(duì)的權(quán)利和并非是絕對(duì)的權(quán)利；設(shè)立了限制和克減的制度。限制，相對(duì)對(duì)權(quán)利的認(rèn)可、尊重和保護(hù)而言是一種特例，它必須與對(duì)權(quán)利的認(rèn)可、尊重和保護(hù)的目的和宗旨是相一致的，是為了衡平、協(xié)調(diào)不同的利益和主張，且須只在國(guó)際人權(quán)法的限定內(nèi)，由國(guó)內(nèi)法予以明文規(guī)定?？藴p，是為了應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)（危機(jī)局勢(shì)）而由國(guó)家采取的特殊（異常）舉措，國(guó)際人權(quán)公約的締約國(guó)在采取克減這一臨時(shí)的、特殊的舉措時(shí)，須經(jīng)由聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)通知其他締約國(guó)。
限制和克減都是特例，國(guó)際人權(quán)公約規(guī)定許多權(quán)利和自由是不能限制和克減的。限制和克減都與公共衛(wèi)生相關(guān)。
以下，我們結(jié)合三代人權(quán)的劃分、絕對(duì)權(quán)利和非絕對(duì)權(quán)利的劃分，來看與公共衛(wèi)生相關(guān)的人權(quán)問題。
民主政制，在要求國(guó)家（政府）尊重個(gè)人獲取衛(wèi)生服務(wù)方面的選擇和國(guó)家（政府）本身不為侵犯?jìng)€(gè)人的生命和健康權(quán)利的行為，并保護(hù)個(gè)人的生命和健康免受第三方行為侵害的前提下，更強(qiáng)調(diào)國(guó)家在提供或者促進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)方面的積極責(zé)任。因此，在這里，我們先講述國(guó)家具有社會(huì)主義性質(zhì)的積極責(zé)任，然后再講述政府在衛(wèi)生方面的義務(wù)，及在今天應(yīng)對(duì)變化中的復(fù)雜問題和衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的決策機(jī)制等問題。
第一，政府的積極責(zé)任
政府在衛(wèi)生方面的積極責(zé)任體現(xiàn)在生命權(quán)、享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利的設(shè)置上。在這四項(xiàng)權(quán)利中，后三項(xiàng)都屬第二代人權(quán)。這些權(quán)利的設(shè)置要求國(guó)家推行積極的健康政策，并將政府財(cái)政可支配資金的足夠比例用于與公民健康相關(guān)的領(lǐng)域，且使公民能公平享有。
生命權(quán)、享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利的相互關(guān)聯(lián)，凸顯了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利與公民權(quán)利和政治權(quán)利的相互依賴和不可分割，如果忽視了對(duì)其中一項(xiàng)權(quán)利的保障或者是侵犯了其中的一項(xiàng)權(quán)利，就將有可能會(huì)影響到其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
健康權(quán)，在這些權(quán)利中是最為關(guān)鍵的，其核心內(nèi)容分為兩個(gè)方面，一是在健康所需的基本前提方面，包括：1，關(guān)于健康、保健和防病方法的信息的取得；2，維持生命所需食品的獲得和最低生存條件的保障；3，安全用水和基本衛(wèi)生設(shè)備的保障。
二是在醫(yī)療保健方面，包括：1，母嬰保健，以及計(jì)劃生育；2，對(duì)主要傳染病的免疫；3，對(duì)普通傷病的適當(dāng)治療；4，基本藥物的獲得 。
在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第六條生命權(quán)項(xiàng)下，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的第6號(hào)一般性意見（1982）即提出要求締約國(guó)采取積極措施減少嬰兒死亡率、消除營(yíng)養(yǎng)不良和流行病。
而對(duì)應(yīng)健康權(quán)核心內(nèi)容的要求——任何國(guó)家的任何人都不應(yīng)該生活在健康基線之下，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》第十一條就享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)做出了規(guī)定。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的第3號(hào)一般性意見（1990）更強(qiáng)調(diào)：1，提供最低限度的必須的食品、水、衛(wèi)生設(shè)備和住房；以及，2，保證健康設(shè)備的公平分配，都是締約國(guó)政府不可克減的垓心義務(wù)——如果由于資源的緊缺而不能履行這些核心義務(wù)，國(guó)家有義務(wù)證明：已盡一切努力，利用所有獲得的資源，優(yōu)先滿足有關(guān)義務(wù)的要求。
第二，第一代人權(quán)與政府的義務(wù)
在述及第一代人權(quán)時(shí)，特別需要提出的是：“對(duì)任何人均不得未經(jīng)其自由同意而施以醫(yī)藥或科學(xué)試驗(yàn)”的規(guī)定是被置于《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第七條“禁止酷刑或殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰”項(xiàng)下的。這表明了在人權(quán)法的視界中，未經(jīng)“本人自由同意而施以醫(yī)藥或科學(xué)試驗(yàn)的行為”是等同于酷刑——也就是等同于犯罪的行為的。在這里，需要強(qiáng)調(diào)的是，本項(xiàng)權(quán)利是絕對(duì)的權(quán)利，它是不能被限制和克減的。
與此相關(guān)的是《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第十七條關(guān)于私生活不受干預(yù)權(quán)利的設(shè)定。聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在私生活項(xiàng)下確立應(yīng)予保護(hù)的內(nèi)容除隱私權(quán)外還包括了“未經(jīng)本人同意的醫(yī)學(xué)的治療”。這里，需要注意的是：前述關(guān)于“對(duì)任何人均不得未經(jīng)其自由同意而施以醫(yī)藥或科學(xué)試驗(yàn)”的規(guī)定中提到的是“實(shí)驗(yàn)”，而這里提到的是“治療”。另外，免受酷刑的權(quán)利是絕對(duì)的權(quán)利，而私生活不受“任意或非法干涉”的權(quán)利是非絕對(duì)的權(quán)利。
與此相關(guān)的還有《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第九條的人身自由等，它們也是非絕對(duì)的權(quán)利。
對(duì)非絕對(duì)的權(quán)利的限制，不但必須由法律來規(guī)定，而且，一，這些規(guī)定須是確定的、清晰的和精確的，是公開的和公眾能夠知曉（便于公眾知曉）的；二，這些限制是基于以下一些合法的目的的，如：公共安全、公共衛(wèi)生，或者是國(guó)家安全、公共秩序、公共道德、其他人的權(quán)利和自由，以及公平利益；三，這些限制是必須的，無其他辦法可替代的；四，這些限制與限制所基于的目的之間具有相稱性——施加限制必須同它要保護(hù)的合法目的相稱，其檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是：干預(yù)是符合“緊迫的社會(huì)需要”；因此，本質(zhì)上限制的措施必須：1，對(duì)實(shí)現(xiàn)它們的保護(hù)職能而言是適當(dāng)?shù)模?/span>2，在可能取得的預(yù)期效果的措施中其侵犯性最??；3，同其保護(hù)的利益相稱；4，規(guī)定限制的法律的適用應(yīng)符合限制不得損害權(quán)利本質(zhì)的原則；五，限制應(yīng)以不歧視的方法實(shí)施。
人權(quán)法認(rèn)為：限制條款與該條款所限制的權(quán)利之間的關(guān)系，是一種例外和一般規(guī)則的關(guān)系；一般規(guī)則是對(duì)自由的保護(hù)，例外是對(duì)自由的限制。限制的適用不能完全廢止自由，而只能在維護(hù)該款詳盡列舉和保護(hù)的價(jià)值所必須的范圍內(nèi)適用。正因?yàn)槿绱?，《?jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》第四條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)此等權(quán)利只能加以限制同這些權(quán)利的性質(zhì)不相違背而且只是為了促進(jìn)民主社會(huì)中的總的福利的目的的法律所確定的限制”。
研究者有強(qiáng)調(diào)：健康權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，是旨在“設(shè)法向個(gè)人提供享有若干健康服務(wù)和自由的權(quán)利，而不是為國(guó)家提供采取為公共衛(wèi)生所必需的某些措施的工具”。國(guó)家固然對(duì)健康權(quán)負(fù)有積極責(zé)任，“但它不能采取侵犯他人權(quán)利的措施”，在每一項(xiàng)具體的舉措中，都“必須在保護(hù)全體公眾健康的需要與保護(hù)個(gè)人利益的需要之間求得平衡”。
與生命權(quán)和健康權(quán)關(guān)聯(lián)交疊的前述各項(xiàng)權(quán)利都是個(gè)人的權(quán)利。當(dāng)政府要以保護(hù)公眾健康為由而采取某種措施來限制這些權(quán)利時(shí)，判定政府所采取的措施是否正當(dāng)，就成立非常關(guān)鍵的問題。
在民主政制中，之所以如此強(qiáng)調(diào)對(duì)并非是絕對(duì)的權(quán)利的限制必須嚴(yán)格地建立在國(guó)際人權(quán)法所設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上和由國(guó)家法律所規(guī)定 ，之所以如此警惕可能因權(quán)力的濫用而侵犯?jìng)€(gè)人的權(quán)利，是基于價(jià)值的選擇，以及個(gè)人在“以公共利益的名義”面前相對(duì)如此弱小的事實(shí)和“公共利益”之名又是那樣的容易被強(qiáng)勢(shì)方所利用。
善治中的專家作用 最后，來看一下在今天——當(dāng)世界中人們的利益沖突和人們運(yùn)用技術(shù)改變自身和外部世界已使得人類社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不可預(yù)知性日大的時(shí)候，我們的應(yīng)對(duì)機(jī)制問題——一方面，它需要有在整體上的把握和跨越部門和局域的合作，另一方面，在具體問題上，它又必須（只能）依賴于專家，而這兩者之間則有待于形成一種制衡。
社會(huì)不公正所導(dǎo)致的貧困，戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖行為和暴力對(duì)生命和健康的威脅，災(zāi)害和被污染的環(huán)境對(duì)生命和健康的威脅，不潔凈的飲用水、食品對(duì)生命和健康的威脅，以及生態(tài)的改變對(duì)人類生存的潛在影響，基因技術(shù)運(yùn)用對(duì)動(dòng)植物及人類自身的不可測(cè)性，等等，一系列問題的不確定性和問題不能在一個(gè)局域內(nèi)解決，以及問題不能靠政府和國(guó)際組織，不能靠企業(yè)（包括跨國(guó)公司）去解決，只能靠多方的合作去解決，要求與健康相關(guān)信息傳遞通暢，要求人們和各種組織都能取得這些信息，要求世界性溝通、對(duì)話、談判、斡旋、以形成共識(shí)和協(xié)同行動(dòng)，并最終形成一種符合善治原則的覆蓋社區(qū)、國(guó)家、國(guó)際社會(huì)和世界公民社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。
而微觀上，技術(shù)的高度發(fā)展，致使非專業(yè)的人士在具體問題上幾乎完全失去了判斷能力，所以又不得不委托專家。專家專斷的風(fēng)險(xiǎn)和專家不可能沒有自身的利益，使得這種托付又只能是一種兩難中的托付。
在人類的災(zāi)難面前把與公共衛(wèi)生相關(guān)的決策中關(guān)鍵環(huán)節(jié)托付給專家的前提條件是：這些醫(yī)學(xué)家：1，具有公認(rèn)的最好的專業(yè)水準(zhǔn)；2，是負(fù)責(zé)任的——在執(zhí)業(yè)歷史中沒有不良記錄；3，有可靠的道德品性，一切為病人著想——在職業(yè)倫理上沒有不良記錄；4，能夠獨(dú)立做出結(jié)論，不為個(gè)人專業(yè)思考之外的任何因素干預(yù)；5，只是決定方案的提出者，不是決定的發(fā)布者，更不是決定的執(zhí)行者；6，對(duì)倫理譴責(zé)有畏懼。
此外，有資格參與做出這種決定的專家，必須在每年都參加多學(xué)科、多部門的危機(jī)處置研修——以使他們的眼界絕不局限于自己狹窄的專業(yè)領(lǐng)域之中。
公共衛(wèi)生的政策法律框架
當(dāng)我們談一個(gè)領(lǐng)域的政策、法律與制度時(shí)，必須考慮到它在一個(gè)社會(huì)中的整個(gè)政策、法律體系，甚至是在整個(gè)制度文明中的位置，以及它與同在整個(gè)制度文明之中的其他領(lǐng)域的政策、法律與制度的關(guān)系。
有關(guān)公共衛(wèi)生的政策法律自身的構(gòu)架 政策和法律體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)、一種制度文明的基礎(chǔ)理念，以及目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和結(jié)構(gòu)、規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
因此，在公共衛(wèi)生的政策法律框架中必然會(huì)含了在階位上高于具體的公共衛(wèi)生政策法律的社會(huì)整體的政策法律基礎(chǔ)理念的部分——這就是健康權(quán)與生命倫理，它們體現(xiàn)于國(guó)家加入的國(guó)際公約和本國(guó)憲法及一系列有關(guān)公民權(quán)益保障的法律之中。
在此基礎(chǔ)理念之下，與公共衛(wèi)生相關(guān)的健康保障分別反映在兩個(gè)層面上：一是適用于貧困人口，以及臨時(shí)處于需要救助狀態(tài)下人口的最低生活保障；二是適用于所有人的健康保障。后者包括：1，公共安全方面，特別是預(yù)防傷害（包括因?yàn)?zāi)害而致的傷害）和暴力發(fā)生的政策法律；2，飲用水安全和食品安全方面的政策法律；3，環(huán)境保護(hù)方面，特別是在生活環(huán)境、工作環(huán)境中遏制污染以保障健康的政策法律；4，傳染病防治方面的政策法律；5，慢性非傳染性疾病預(yù)防和精神疾病預(yù)防方面的政策法律，最后，還有，6，有關(guān)公共衛(wèi)生部門自身運(yùn)轉(zhuǎn)和治理的一些規(guī)則。
以上這些，就構(gòu)成了有關(guān)公共衛(wèi)生的政策法律框架。
與公共衛(wèi)生相關(guān)聯(lián)的政策法律 今天的社會(huì)日益呈現(xiàn)出一種復(fù)雜景象，各個(gè)領(lǐng)域往往會(huì)有部分的重合交疊；各個(gè)部門的政策法律也往往會(huì)相互關(guān)聯(lián)。由此，與公共衛(wèi)生相關(guān)的關(guān)聯(lián)政策法律有：
1，醫(yī)事法——即：（1）關(guān)于醫(yī)生等的執(zhí)業(yè)資格、職業(yè)倫理和職業(yè)行為，及其職業(yè)群體自治的政策法律；（2）有關(guān)處理醫(yī)患關(guān)系的政策法律；（3）有關(guān)處理醫(yī)療事故的政策法律；
2，有關(guān)生物學(xué)、藥物學(xué)和醫(yī)學(xué)研究的政策法律；
3，關(guān)于藥品、化妝品及醫(yī)療器械的研發(fā)、生產(chǎn)、營(yíng)銷的政策法律；
4，關(guān)于醫(yī)療保障，以及人身、人壽、醫(yī)療等商業(yè)保險(xiǎn)的政策法律；
5，相關(guān)的政府和社會(huì)治理中的政策法律：包括：（1）有關(guān)政府的職權(quán)設(shè)置（包括衛(wèi)生行政管理），以及突發(fā)事件處置的政策法律；（2）有關(guān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的政策法律；（3）有關(guān)非政府的和非營(yíng)利的組織及慈善事業(yè)的政策法律；
6，相關(guān)的稅收、財(cái)政、預(yù)算，以及社會(huì)募捐的政策法律。
政策法律的分類及有關(guān)決策、立法和司法審查等問題 區(qū)分“一個(gè)領(lǐng)域的政策法律”和“與一個(gè)領(lǐng)域相關(guān)的關(guān)聯(lián)政策法律”，就可以避免一個(gè)領(lǐng)域中人因閉塞于本領(lǐng)域，而自顧自地構(gòu)想出本領(lǐng)域中宏大無比的始自基本法，至法律、行政法規(guī)、規(guī)章，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)程的政策法律體系。而這種自顧自地設(shè)計(jì)出的本領(lǐng)域政策法律體系一般是難與其他領(lǐng)域的政策法律相銜接的。這種思路如果只是停留在“宏大構(gòu)想”中，也就罷了。問題是，一旦在本領(lǐng)域的行政管理機(jī)關(guān)中照了這種思路去做具體的立法、決策（往往表現(xiàn)在部門規(guī)章或行政法規(guī)，甚至只是部門文件中），就將加劇本已存在的國(guó)家政策法律體系內(nèi)出自不同部門的政策法律間諜相互抵牾。
另外，我們還應(yīng)注意到； 政策法律的分類和傳統(tǒng)的法典編纂不是一個(gè)概念——今日世界的立法正以其日漸兼顧邏輯性和經(jīng)驗(yàn)性而更能適應(yīng)對(duì)社會(huì)中復(fù)雜問題的處置。同樣，官方的為工作而設(shè)定的職能劃分和法律類別劃分和學(xué)理的政策法律類別劃分也不是一回事。就中國(guó)而言，在憲法之下設(shè)國(guó)家法、刑法、民法、訴訟法、行政法的分類方法， 雖不能適應(yīng)已經(jīng)變化了的法律現(xiàn)狀，但短期內(nèi)又是難以改變的。像前面談到的那種建立本領(lǐng)域的從基本法、行政法規(guī)、規(guī)章，直至各種細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程的多層次的宏大的政策法律構(gòu)架，在衛(wèi)生領(lǐng)域也存在， 怎樣處理好作為部分的衛(wèi)生領(lǐng)域政策法律和作為整體的國(guó)家法制間的關(guān)系，怎樣對(duì)待從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期走出，于轉(zhuǎn)型過程中仍帶有明顯的路徑依賴形跡的立法決策，也是我們應(yīng)認(rèn)真思考的。
立法并不是越多越好，一個(gè)具體的政策法律法規(guī)的階位也不是越高越好，政策法律好壞的標(biāo)準(zhǔn)首先表現(xiàn)在其于實(shí)施中與其他政策法律交互作用而呈現(xiàn)的效果，根基則在其價(jià)值理念的品性和立法技術(shù)的水準(zhǔn)上。
最后，在一個(gè)法治國(guó)家，一切政策法律于執(zhí)行中如遇有關(guān)于政策法律本身是否合法、恰當(dāng)?shù)臓?zhēng)議出現(xiàn)，這個(gè)具體的政策法律就將接受獨(dú)立的、利益無涉的司法審判的最終裁決。中國(guó)正在走向法治國(guó)家，具體的一個(gè)個(gè)關(guān)于公共衛(wèi)生等政策法律本身也有可能在將來面臨這種裁決。這提醒我們?cè)诮裉?，在具體的政策法律的制定中，須無時(shí)不刻地考慮到法治的原則，考慮到我們的有關(guān)公共衛(wèi)生的政策法律植根于何處。
以上提出政策法律的框架要在說明一種目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路線圖和制度構(gòu)架的關(guān)系。
我們持這樣一種主張：在學(xué)理上有“公共衛(wèi)生法”的概念和體系，它是我們認(rèn)知、分析和做出解釋的工具；但在實(shí)際中，“公共衛(wèi)生法”則可能分見于各個(gè)不同法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)際公約，以及政策等之中。
當(dāng)然，人們完全可以有不同的主張；可以提出各自的不同的分類標(biāo)準(zhǔn)和政策法律框架，做出符合自己價(jià)值取向的解說。問題是一種主張和一種學(xué)理上的解釋是否符合社會(huì)的實(shí)際，是否在現(xiàn)實(shí)中切實(shí)可行，以及它是否合于我們所追求的公平、正義和人類發(fā)展。
轉(zhuǎn)型中的中國(guó)公共衛(wèi)生的問題與展望
中國(guó)正處社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，在此前，我們有過“愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”，有過三級(jí)衛(wèi)生防疫站的建立，有過“6·26“指示和農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防網(wǎng)、農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期結(jié)束后，我們才引入了公共衛(wèi)生的概念；長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我們沒有公共政策，由此，建立法治與善治原則下的適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公共衛(wèi)生體制與規(guī)則，是擺在我們面前的重要和艱巨的任務(wù)。
構(gòu)建新的公共衛(wèi)生政策法律體系須面對(duì)的歷史遺產(chǎn) 30年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期給我們留下一些遺產(chǎn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將難以化解，如城鄉(xiāng)分治的思路和城鄉(xiāng)分治造成的我們?cè)诠I(yè)化完成后農(nóng)村人口過多、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分布畸形等，將長(zhǎng)時(shí)間地影響著中國(guó)公共衛(wèi)生的發(fā)展。
過晚的城市化又帶來短時(shí)間內(nèi)城市人口劇增，住房困難，一些地方人口密度過高，醫(yī)療等公共設(shè)施負(fù)載過重，就業(yè)壓力和工作競(jìng)爭(zhēng)壓力過大；發(fā)展的路徑依賴和機(jī)會(huì)、資源擁有的嚴(yán)重不均，持續(xù)不斷地拉大了城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富間的差別；分散的只顧眼前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和粗放的、靠高投入和高資源能源消耗的工業(yè)增長(zhǎng)方式造成了環(huán)境污染和生態(tài)被破壞，以及，急遽的人口老齡化，這些，又都是中國(guó)公共衛(wèi)生所必須面對(duì)的特殊問題。
何況，在這同時(shí)，中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)自身還既負(fù)載著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的沉疴，又難以擺脫以往30年改革政策不當(dāng)?shù)膽T性推移。
構(gòu)建新的公共衛(wèi)生政策法律體系須解決的問題 在這種情況下，從法治和善治的原則出發(fā)，構(gòu)建社會(huì)主義的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共衛(wèi)生，須處理好以下問題：
第一，生命、健康問題，是民生問題。當(dāng)我們確立了以人為本的基礎(chǔ)理念，把普遍地提升一個(gè)、一個(gè)的人的生存質(zhì)量作為首要的目標(biāo)時(shí)，構(gòu)建覆蓋并同樣地服務(wù)于全體國(guó)民的公共衛(wèi)生體系，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生公正，就成了極為重要的大事。
以往衛(wèi)生系統(tǒng)總講“預(yù)防為主”，之所以效果有限或在一些方面、一些地區(qū)無效，就是因?yàn)檎莆召Y源和負(fù)有責(zé)任的一些重要政府部門都沒有動(dòng)起來。公共衛(wèi)生需要黨政多部門的各負(fù)其責(zé)，各盡其職，狹義的公共衛(wèi)生部門在公共衛(wèi)生工作中實(shí)際上只是處于末端的很小一部分，因此，只靠公共衛(wèi)生部門去做的公共衛(wèi)生工作是一種末端治理，不可能有很好的收效。公共衛(wèi)生是公共政策的組成部分，是全社會(huì)的事，失去了公眾的參與，或者是變“參與”為“動(dòng)員”，也就不可能有今天意義上的公共衛(wèi)生。
當(dāng)作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨把“以人為本”作為執(zhí)政理念的核心，提出“要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)” 時(shí)，一切黨政機(jī)關(guān)——不只是衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)和公共衛(wèi)生部門——在公共衛(wèi)生方面的責(zé)任也就確定了。
第二，發(fā)展公共衛(wèi)生，當(dāng)然需要資金，有說“公共籌資是中國(guó)衛(wèi)生的核心問題”，這種說法也是不恰當(dāng)?shù)?。不管在什么發(fā)展階段，政府掌控的和可調(diào)度的資金和資源都是有限的。關(guān)鍵是政府問題單子上的排序問題。真正看重民生，真正把公民健康權(quán)看作是政府的首要責(zé)任，用于公共衛(wèi)生的投入在財(cái)政支出的比例就會(huì)加大。近幾年來，中國(guó)政府用于衛(wèi)生的投入加大，足以證明這一點(diǎn)。
另外，在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，可用于衛(wèi)生的資金和資源并不一定完全來自政府財(cái)政，慈善捐助和公益行動(dòng)同樣是也是可用于公共衛(wèi)生的資金和資源。
第三，公共衛(wèi)生涉及諸多黨政部門，不是衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)，更不是公共衛(wèi)生部門一家說了算。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的已成定式的思維方式和行為規(guī)則習(xí)慣于呼吁成立階位高、權(quán)力集中的機(jī)構(gòu)來管理，好像不這樣就是不重視。而日益復(fù)雜的社會(huì)中實(shí)際上已無法簡(jiǎn)單清晰劃分事權(quán)歸屬而不使重疊。比如說，我們無法把飲用水、水污染、水資源、水上運(yùn)輸、水產(chǎn)養(yǎng)殖，以及其他職責(zé)與水相關(guān)的部門劃歸到政府的衛(wèi)生行政管理部門或者是政府的其他任何一個(gè)部門之下。因此，現(xiàn)時(shí)代需要的是政府的各職能部門，不同地方的各個(gè)政府，能夠協(xié)同行動(dòng)，其間以往在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期我們不熟悉的信息交換、意見溝通、利益協(xié)調(diào)、談判斡旋、聯(lián)合行動(dòng)，將變得十分重要。法律應(yīng)為這種協(xié)同行動(dòng)提供制度保障。
此外，公共衛(wèi)生還不只是政府的事，政府和企業(yè)之間，和非政府和非營(yíng)利組織之間，和社區(qū)之間，以至是在國(guó)際社會(huì)中一國(guó)政府和別國(guó)政府之間，怎樣協(xié)調(diào)，怎樣合作，也是我們要面對(duì)的新問題。
僅就國(guó)內(nèi)而言，一味地強(qiáng)調(diào)在公共衛(wèi)生工作中公共衛(wèi)生部門的“組織協(xié)調(diào)和管理作用”，主張“強(qiáng)化政府職能是關(guān)鍵” ，忽略了一個(gè)、一個(gè)的公民正是國(guó)家的主人，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，正是公共衛(wèi)生能夠搞好的另一面。
公共衛(wèi)生，需要善治。
第四，具體的公共衛(wèi)生部門因在必要時(shí)須行使國(guó)家權(quán)力，參與突發(fā)事件處理，工作涉及對(duì)包括公民人身等項(xiàng)的強(qiáng)制措施，所以公共衛(wèi)生部門應(yīng)該回歸政府，這是國(guó)家法制的基本要求。
當(dāng)國(guó)家把作為民生問題的組成部分的公民健康看作是首要的事的時(shí)候，當(dāng)政府調(diào)整自己的職能不再管具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)，招商引資的時(shí)候，轉(zhuǎn)型中的中國(guó)政府應(yīng)削減原來管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一些部門，而加大環(huán)境保護(hù)、食品安全、公共衛(wèi)生等方面的編制、投入、權(quán)力和責(zé)任。因?yàn)橹勖裆@些方面不加大編制、投入，是管不過來的，不加大權(quán)力，是管不住的，不加大責(zé)任，是會(huì)濫用權(quán)力，出問題的。
第五，有關(guān)公共衛(wèi)生的一切制度設(shè)置，都應(yīng)是城鄉(xiāng)一體，服務(wù)于全體國(guó)民的。
第六，為中國(guó)當(dāng)前改革普遍需要的信息公開、公眾參與、官員問責(zé)，對(duì)公共衛(wèi)生體制的構(gòu)建同樣是重要的。公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)為政府和社會(huì)雙向利用；涉及到公共衛(wèi)生相關(guān)領(lǐng)域的政策法律的制定、實(shí)施、評(píng)估、改進(jìn)都應(yīng)在公眾參與之下進(jìn)行；官員對(duì)自己的職務(wù)行為承擔(dān)責(zé)任。
考慮到以上各項(xiàng)，公共衛(wèi)生的政策法律，承擔(dān)著重要而繁難的任務(wù)，它可能不應(yīng)僅僅是舊有的居高臨下的管理，也不應(yīng)如某些主張認(rèn)為的那樣：絕對(duì)地，僅僅是或?qū)?/span>“行政法”，或?qū)佟吧鐣?huì)法”，或?yàn)橐粋€(gè)獨(dú)立的體系，而是需要適應(yīng)新形勢(shì)下的復(fù)雜境況，超越舊有的思維模式，發(fā)揮中國(guó)人的智慧，以創(chuàng)造出不同于舊有思路的，有益于世界五分之一人口健康的新的政策、法律框架和制度文明質(zhì)態(tài)——這正應(yīng)是我們于人類發(fā)展的貢獻(xiàn)。