[author]薛瀾
[content]
這是一堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)啟蒙課
*薛瀾
清華大學(xué)蘇世民書院院長(zhǎng)
清華大學(xué)文科資深教授、博士生導(dǎo)師
清華大學(xué)工程科技戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)
清華大學(xué)中國(guó)科技政策研究中心主任
雖然大家目前對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的概念已經(jīng)比較熟悉，但對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在本質(zhì)還缺乏全面的認(rèn)識(shí)。中國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、和全球化取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，也步入了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。
“對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，這次疫情是一堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的啟蒙課”，清華大學(xué)蘇世民學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾說(shuō)，“雖然大家對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的概念已經(jīng)比較熟悉，但對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性、泛在性、和系統(tǒng)性還缺乏全面的認(rèn)識(shí)?！?/span>
作為公共管理專家，薛瀾曾三次為中共中央政治局集體學(xué)習(xí)作講解。3個(gè)多月前，他還在中南海講解中國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)。
3月初在接受《財(cái)經(jīng)》記者電話專訪時(shí)，薛瀾從識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)角度分析了疫情應(yīng)對(duì)中暴露的問(wèn)題。他認(rèn)為，科學(xué)家可以在機(jī)制化的政策咨詢中提供風(fēng)險(xiǎn)研判，但是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)該是政府的責(zé)任。
“中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在處于一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨著各種各樣的自然和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，薛瀾說(shuō)，“對(duì)那些非正式的信息傳播渠道更加寬容一些，其實(shí)對(duì)改善風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、增強(qiáng)社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)國(guó)民福祉和社會(huì)安定都是有好處的?！?/span>
薛瀾主張，為了消除風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該發(fā)揮政府、社會(huì)、和市場(chǎng)的積極性。既要提高全社會(huì)的認(rèn)識(shí)程度，也應(yīng)該在國(guó)家層面、地方層面建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，同時(shí)還應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)在化解風(fēng)險(xiǎn)方面的積極作用。
在薛瀾看來(lái)，這堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)啟蒙課以后，要完善國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理體系，“如何從制度上進(jìn)行改革，激勵(lì)地方政府從被動(dòng)的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變到主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)治理，是一個(gè)要深入研究的重大課題?！?/span>
是時(shí)候直面風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)了
《財(cái)經(jīng)》：作為一次突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，這次新冠肺炎疫情反映出諸多問(wèn)題。從公共管理的角度看，這次疫情對(duì)中國(guó)意味著什么？
薛瀾：對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，這次疫情是一堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)啟蒙課。1986年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克出版了《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書，指出除了自然風(fēng)險(xiǎn)，人類社會(huì)面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越凸顯。后來(lái)，英國(guó)思想家吉登斯又提出制度性風(fēng)險(xiǎn)。和自然風(fēng)險(xiǎn)不同，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和制度性風(fēng)險(xiǎn)都是人類的決策和行為的后果造成的，用吉登斯的話說(shuō)，就是“有目的之行動(dòng)的非預(yù)期后果”。
這次疫情還可以看成是中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一個(gè)“成人禮”。雖然大家目前對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的概念已經(jīng)比較熟悉，但對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在本質(zhì)還缺乏全面的認(rèn)識(shí)。
中國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、和全球化取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，也步入了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，讓我們看到了風(fēng)險(xiǎn)最重要的幾個(gè)特征：（1）風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性。現(xiàn)代社會(huì)所取得的每一個(gè)進(jìn)步都同時(shí)給我們帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)。例如，汽車的發(fā)明給人們出行提供了快捷便利，但也帶來(lái)了交通事故的風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)報(bào)道，全球每年因交通事故死亡人數(shù)超過(guò)百萬(wàn)；（2）風(fēng)險(xiǎn)的泛在性。風(fēng)險(xiǎn)不僅僅存在于金融領(lǐng)域（各種投資風(fēng)險(xiǎn)）、技術(shù)領(lǐng)域（新興技術(shù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)）、也存在于社會(huì)領(lǐng)域和我們生活的方方面面（健康風(fēng)險(xiǎn)等等）；（3）風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性。各種不同風(fēng)險(xiǎn)之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系（如公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)之間的聯(lián)系）。
《財(cái)經(jīng)》：是否可以說(shuō)， 2000年以后中國(guó)也開(kāi)始進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)？一方面是自然風(fēng)險(xiǎn)增加，包括SARS、汶川地震、新冠肺炎等；另一方面社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件增多。
薛瀾：2003年我和清華的同事出版了一本書《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》，就是意識(shí)到中國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隨著改革開(kāi)放的深入在不斷提高。
上世紀(jì)八九十年代的改革基本屬于“帕累托改進(jìn)”，大家都能夠得到好處，只是利益多寡不同，因此社會(huì)矛盾比較少。九十年代后期開(kāi)始的一些改革進(jìn)入深水區(qū)，一部分人的利益受損，另一部分人受益很大，如國(guó)企改革、征地拆遷、到近年來(lái)的環(huán)保整治，使得一部分社會(huì)群體成為利益受損者。本來(lái)應(yīng)該采取措施 “損有余以補(bǔ)不足”，但是做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致社會(huì)矛盾日益加劇。
《財(cái)經(jīng)》：還有一個(gè)背景，就是中國(guó)開(kāi)始加速進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期。
薛瀾：是的，國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。另外，中國(guó)與全世界緊密相連，帶來(lái)巨大好處的同時(shí)也帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，很多潛在的新風(fēng)險(xiǎn)也伴隨科技進(jìn)步而來(lái)。
這次公共衛(wèi)生危機(jī)警示我們，中國(guó)必須從整體上直面風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)了，從宏觀上更加理性地做出各種風(fēng)險(xiǎn)決策。不管我們?cè)敢馀c否，在每天的生活當(dāng)中，我們其實(shí)都在做一系列的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡：冒一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)能得來(lái)什么收益，為此愿意付出多少代價(jià)？以前我們可能是下意識(shí)地做選擇，那么今后我們就要有意識(shí)的去做選擇。同時(shí)，我們不但是在權(quán)衡成本與收益，很多情況下，也是在不同類型的風(fēng)險(xiǎn)中權(quán)衡。有時(shí)候本來(lái)是為了消除某種風(fēng)險(xiǎn)，但摁起葫蘆帶起瓢，卻引發(fā)另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，不得不在不同的風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行理性權(quán)衡。北京大學(xué)的徐建華老師我們一起翻譯過(guò)的一本書《環(huán)境與健康領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡》就對(duì)這方面的問(wèn)題進(jìn)行了非常詳細(xì)的分析。
《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)其他國(guó)家的疫情防控措施多有調(diào)侃，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)對(duì)方式才是最優(yōu)選擇。從風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡的角度，你怎么看。
薛瀾：各個(gè)國(guó)家國(guó)情不同，治理體系和能力不同，選擇不同的防控模式是很正常的。即使中國(guó)自己，國(guó)土面積這么大，各地千差萬(wàn)別，不同地方也應(yīng)該根據(jù)自己的情況采取不同的防控措施，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎領(lǐng)導(dǎo)小組提出的基本原則中就明確提出要科學(xué)防治，精準(zhǔn)施策?？茖W(xué)防治背后就包含著科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析，并依此來(lái)確定合理的對(duì)策。我們特別擔(dān)心的是進(jìn)入到傳統(tǒng)的政治動(dòng)員模式，對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)措施放棄科學(xué)理性的態(tài)度，機(jī)械地照搬上級(jí)指示，這種做法給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)不定更大。
當(dāng)初在起草《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的時(shí)候，我們?cè)?jīng)建議對(duì)“緊急或應(yīng)急狀態(tài)”作出更加明確系統(tǒng)的安排。一個(gè)地方因突發(fā)事件可以宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，同時(shí)賦予地方政府更多平時(shí)并不擁有的權(quán)力，以便更加有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，盡可能減少人民生命財(cái)產(chǎn)的損失。同時(shí)，還要規(guī)定即使在緊急狀態(tài)下有些最基本的公民權(quán)利仍然是不能剝奪。遺憾的是，相關(guān)內(nèi)容沒(méi)有納進(jìn)去，因此這方面還是一個(gè)模糊地帶。疫情應(yīng)對(duì)中暴露出的問(wèn)題，今后需要完善相關(guān)的法律規(guī)定。
每次重大事件處理之后，都有一些法律上的后遺癥，這一次也不排除。其實(shí)相關(guān)立法過(guò)程中，也同樣需要納入風(fēng)險(xiǎn)分析的思路，在突發(fā)事件造成巨大損失的風(fēng)險(xiǎn)和行政權(quán)力擴(kuò)張帶來(lái)公眾權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)之間合理權(quán)衡。所以，事件之后的反思應(yīng)該更加全面系統(tǒng)。中央也提出這是一次“大考”，要真正去分析和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。應(yīng)該客觀系統(tǒng)地分析，到底哪些是我們真正的優(yōu)勢(shì)，哪些其實(shí)是我們的短板？這樣才能通過(guò)這次公共衛(wèi)生危機(jī)，真正提高國(guó)家治理現(xiàn)代化的水平。
科學(xué)認(rèn)知沒(méi)有等級(jí)
《財(cái)經(jīng)》：從國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理角度看，國(guó)家衛(wèi)健委派了幾批專家組赴武漢，似乎還看不出這是一種機(jī)制化安排。
薛瀾：這就是問(wèn)題所在。風(fēng)險(xiǎn)研判不應(yīng)該僅僅是個(gè)人的判斷，而應(yīng)該是一種多科學(xué)群體的機(jī)制性安排，從而盡量避免由于個(gè)人認(rèn)知局限導(dǎo)致的判斷錯(cuò)誤；不是一種隨機(jī)參議性的建議，而是一種基于參加者的專業(yè)水準(zhǔn)和社會(huì)責(zé)任的集體專家判斷，從而盡最大可能得到不確定性情況下最好的科學(xué)判斷。專家機(jī)制應(yīng)該是由多學(xué)科專家組成，有充分授權(quán)，可以獲得各種必要信息，也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，專家組經(jīng)過(guò)集體討論，分析研判，給相關(guān)地方政府提出綜合性判斷和建議。這樣一個(gè)機(jī)制性安排的責(zé)任鏈條就非常清楚。
目前我們的風(fēng)險(xiǎn)管理體系恰恰缺乏這種明確的機(jī)制。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，國(guó)家衛(wèi)健委先后派出三批專家組，每次成員都不相同。專家組在當(dāng)?shù)氐玫街甘?，疫情?/span>“屬地管理”不能干預(yù)太深，只能提供咨詢建議，這簡(jiǎn)直是太荒唐。在科學(xué)認(rèn)知問(wèn)題上，沒(méi)有任何等級(jí)。如果在科學(xué)認(rèn)知上還有等級(jí)的話，那我們國(guó)家的封建殘余太深了。國(guó)家衛(wèi)健委專家組跟當(dāng)?shù)貙＜覒?yīng)該是同行，在應(yīng)對(duì)病毒威脅中是同一條戰(zhàn)壕的戰(zhàn)友，不應(yīng)該有什么行政和等級(jí)的界限。假設(shè)專家組是一個(gè)機(jī)制性安排，CDC的專家組就能夠收集所有需要的信息，做出集體判斷。
風(fēng)險(xiǎn)研判之后，就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。這又涉及到當(dāng)前爭(zhēng)論的一個(gè)很大問(wèn)題。很多人認(rèn)為中國(guó)疾控中心應(yīng)該擁有更大的行政權(quán)力，包括必要時(shí)宣布疫情。如果信息完全，疫情清楚，誰(shuí)來(lái)宣布其實(shí)信息都一樣差別不大。關(guān)鍵是在信息不完整，疫情不全清楚的情況下，決定是否向公眾預(yù)警，提醒社會(huì)采取什么措施是一個(gè)需要依靠科學(xué)判斷的行政決策。讓科學(xué)家去承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，實(shí)在是“生命不可承受之重”。
《財(cái)經(jīng)》：為什么不可以呢？
薛瀾：科學(xué)家的社會(huì)定位就是從事科學(xué)研究，作為專家群體給出他們最好的專業(yè)判斷。但是在疫情不確定的情況下，在公眾健康面臨病毒侵害的風(fēng)險(xiǎn)面前發(fā)出不同程度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、要求公眾采取防護(hù)措施等等，是政府的職責(zé)所在。如果事后發(fā)現(xiàn)是虛驚一場(chǎng)，也會(huì)產(chǎn)生各種高昂的社會(huì)成本，這也是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。科學(xué)家不應(yīng)該、也沒(méi)有能力去承擔(dān)超出他們專業(yè)能力的行政責(zé)任。當(dāng)然，政府部門的決策應(yīng)該在獲得專家機(jī)制完整意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出。
同時(shí)，不要忘記不同專家的觀點(diǎn)還可能不同。例如，在一場(chǎng)突發(fā)的流行病面前，流行病學(xué)專家從控制疫情的角度出發(fā)，可能會(huì)主張所有人都應(yīng)該徹底隔離；臨床醫(yī)學(xué)專家可能會(huì)認(rèn)為這種流行病可以有效治療而不主張嚴(yán)格的隔離；經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為完全不用隔離，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響太大，只需要個(gè)人層面做好防護(hù)措施。這個(gè)時(shí)候就需要不同學(xué)科的專家共同協(xié)商形成共識(shí)，提出政策建議。一種做法是給決策者列出幾種政策選擇，對(duì)于每項(xiàng)選擇的成本和收益及其出現(xiàn)的概率給出最好的估計(jì)，最后由政府做出決策，確定是否發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。即使政府犯錯(cuò)，一場(chǎng)虛驚，如果公眾有風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念，也能夠認(rèn)識(shí)到這是必要的風(fēng)險(xiǎn)管理成本。
《財(cái)經(jīng)》：如果這些成為常識(shí)的話，至少不會(huì)發(fā)生醫(yī)生被訓(xùn)誡的事了。
薛瀾：這又涉及到更大的問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在處于一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨著各種各樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如何識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)，從哪里獲得第一手信息，至關(guān)重要。目前主流媒體反映的信息不全面，社會(huì)存在的問(wèn)題和矛盾可能被掩蓋，這方面有很多教訓(xùn)。所以，需要更多的其他渠道，比如這次疫情中的李文亮醫(yī)生等，把社會(huì)真實(shí)情況全面準(zhǔn)確地呈現(xiàn)出來(lái)，對(duì)于識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)非常重要。
不同國(guó)家的治理模式有差別，新聞媒體也會(huì)發(fā)揮不同的作用。中國(guó)主流媒體跟中國(guó)的政治傳播密切相關(guān)，有其獨(dú)特的社會(huì)功能。但是，在全面反映社會(huì)狀況方面，很多非正式的社會(huì)渠道可能作用也很大。因此，對(duì)那些非正式的信息傳播渠道應(yīng)該更加寬容，這樣對(duì)改善風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、增強(qiáng)社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)國(guó)民福祉和社會(huì)安定都是有好處的。
《財(cái)經(jīng)》：從公共管理的角度來(lái)看，您認(rèn)為這次疫情應(yīng)對(duì)哪些方面值得思考？
薛瀾：廣義的應(yīng)急管理包括三個(gè)部分，風(fēng)險(xiǎn)管理（事前），突發(fā)事件應(yīng)對(duì)（事中），善后學(xué)習(xí)（事后）。風(fēng)險(xiǎn)管理包括風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)研判和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知體系就是通過(guò)遍布基層的各種哨所醫(yī)院和相關(guān)信息報(bào)送系統(tǒng)將捕捉的各類傳染病信息及時(shí)報(bào)送上級(jí)以便采取后續(xù)措施。目前大家議論最多的直報(bào)系統(tǒng)就是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知體系的一部分。風(fēng)險(xiǎn)管理的第二個(gè)部分就是上面談到的風(fēng)險(xiǎn)研判。之后就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，這次新冠肺炎最令人遺憾的是，與非典事件相似，我們還是在早期風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、研判、和預(yù)警階段出了問(wèn)題，在同一個(gè)地方第二次跌倒，這個(gè)教訓(xùn)的確非常深刻。
在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的階段，也有不少值得反思的地方。如何建立強(qiáng)有力的綜合指揮體系，如何迅速綜合各方的資源以應(yīng)對(duì)峰值需求，如何動(dòng)員市場(chǎng)和社會(huì)各方積極參與應(yīng)對(duì)等等，都有不少值得總結(jié)的。目前善后總結(jié)的工作尚未開(kāi)始，但總書記已經(jīng)提出要求了，要對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建設(shè)進(jìn)行更加深入的反思。
讓地方和社會(huì)都積極起來(lái)
《財(cái)經(jīng)》：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過(guò)程中有兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是“條塊問(wèn)題”，國(guó)家衛(wèi)健委是“條條”，地方政府是“塊塊”，容易有信息壁壘；一個(gè)是央地關(guān)系問(wèn)題，到底誰(shuí)來(lái)決定采取什么樣的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施。
薛瀾：我們的應(yīng)急管理有一條“屬地管理原則”，我非常支持，因?yàn)槌藰O少數(shù)事件波及全國(guó)，絕大部分突發(fā)事件都發(fā)生在某個(gè)特定的時(shí)間與地點(diǎn)。因此，強(qiáng)調(diào)屬地管理有利于地方政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除風(fēng)險(xiǎn)。但是有些情況比較特殊，比如說(shuō)傳染病的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與研判是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，如果CDC的定位是疾控領(lǐng)域的研究機(jī)構(gòu)，全國(guó)CDC應(yīng)該是同一個(gè)體系，地方CDC應(yīng)該是國(guó)家CDC的派出機(jī)構(gòu)，因?yàn)榭茖W(xué)的分析和結(jié)論只應(yīng)該有一個(gè)。類似新冠肺炎這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，中國(guó)疾控中心要馬上派出最好的專家去了解情況，收集信息，做出研判。至于怎么應(yīng)對(duì)，應(yīng)該遵守屬地管理原則。湖北要不要采取什么措施，武漢怎么防控，是否封城，等需要地方政府做決策。
《財(cái)經(jīng)》：在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的時(shí)候，屬地管理原則尤為重要。
薛瀾：面對(duì)突發(fā)事件，地方政府必須承擔(dān)應(yīng)對(duì)責(zé)任，而不能什么事情都要層層上報(bào)中央，等中央的指示才行動(dòng)，這樣就會(huì)喪失消除風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間窗口，貽誤戰(zhàn)機(jī)。即使在平時(shí)，地方也應(yīng)該擁有更多的自主權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的更大責(zé)任，確保權(quán)責(zé)對(duì)等。
《財(cái)經(jīng)》：其實(shí)，賦予地方更多的自主權(quán)，也是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就要求分散決策、分散風(fēng)險(xiǎn)。
薛瀾：是的，因?yàn)榈胤秸盍私馐裁礃拥恼哌m合本地。如果什么事情都推到中央，也容易讓中央陷入為難的境地。有時(shí)候人們抱怨中央政策太原則了，實(shí)際上如果不原則也不行。各地情況不同，比較原則的政策可以給地方留下變通的空間，當(dāng)然，這又容易被批評(píng)為“上有政策，下有對(duì)策”。可以說(shuō)，這種矛盾也是沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的典型表現(xiàn)。
需要提醒的是，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別也許不容易，但是消除風(fēng)險(xiǎn)更難，因?yàn)閺墓补芾淼慕嵌瓤?，風(fēng)險(xiǎn)治理存在著內(nèi)生的“治理失靈”。消除風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)需要現(xiàn)在花錢投入，但是往往近期看不到收益，消除風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的收益也許在現(xiàn)任官員離任很久之后才能顯現(xiàn)。在這樣的情況下，假設(shè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不能夠很好的識(shí)別和度量，那么官員們就缺乏消除風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。
《財(cái)經(jīng)》：這種情況下，如果能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行度量，并將其作為官員政績(jī)的一部分，官員是不是就會(huì)有積極性？
薛瀾：是的，如果能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)量化并提到政策議程，這樣就會(huì)激勵(lì)官員去消除風(fēng)險(xiǎn)。所以，要消除治理失靈，首先要提高全社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度；其次，應(yīng)該在國(guó)家和地方層面建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有更好的識(shí)別和度量，讓全社會(huì)都意識(shí)到我們面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，知道應(yīng)該采取什么措施去消除風(fēng)險(xiǎn)，理解和支持消除風(fēng)險(xiǎn)的資源投入。
在消除風(fēng)險(xiǎn)方面，社會(huì)力量不能忽視。從這次疫情應(yīng)對(duì)也看得出來(lái)，社會(huì)力量的參與至關(guān)重要。今天中國(guó)的基層社會(huì)已經(jīng)有很強(qiáng)的自主意識(shí)了，引導(dǎo)這種力量在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面更好地發(fā)揮作用，需要盡快提到日程上。2008年汶川地震之后，社會(huì)組織參與應(yīng)急行動(dòng)的積極性空前高漲，但之后制度性的引導(dǎo)和支持不夠，所以現(xiàn)在進(jìn)展不大。黨的十九屆四中全會(huì)決定提出要“建設(shè)人人有責(zé)，人人盡責(zé)，人人享有的社會(huì)治理共同體”。這段話非常好，也非常重要，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的指導(dǎo)。
《財(cái)經(jīng)》：中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到了今天，總是用一些比較傳統(tǒng)的模式來(lái)解決問(wèn)題，成本太高了，如果形成一個(gè)有機(jī)的社會(huì)治理共同體就好了。
薛瀾：如果說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是通過(guò)市場(chǎng)，把每個(gè)人內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制和整個(gè)全社會(huì)利益最大化有機(jī)連接起來(lái)，那么，社會(huì)公益的“市場(chǎng)”同樣可以發(fā)揮類似作用，把社會(huì)力量動(dòng)員起來(lái)。人人都有自利的一面，也有利他的一面。自利的一面可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制這個(gè)“看不見(jiàn)的手”來(lái)解決，利他的一面可以通過(guò)社會(huì)公益市場(chǎng)來(lái)釋放。把個(gè)體向善的力量通過(guò)社會(huì)公益組織和公益服務(wù)“市場(chǎng)”整合起來(lái)，同樣會(huì)形成良好的社會(huì)秩序，為風(fēng)險(xiǎn)治理提供重要的補(bǔ)充?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，我們的行政體系力量太強(qiáng)，對(duì)社會(huì)組織信任不夠，所以很多社會(huì)組織最后都被行政體系實(shí)際吸納，其原生的活力就沒(méi)有了。
如何加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理能力？
《財(cái)經(jīng)》：如果風(fēng)險(xiǎn)消除不了，怎么辦？以新冠病毒為例，如果像“非典”那樣徹底解決當(dāng)然好，可是很多專家說(shuō)很有可能消除不了，新冠病毒將長(zhǎng)期存在。
薛瀾：這就要適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)共存。人類社會(huì)在演進(jìn)過(guò)程中，跟風(fēng)險(xiǎn)共存也是一種生存策略。例如，應(yīng)對(duì)氣侯變化當(dāng)然要盡可能降低排放。但現(xiàn)在很多專家也認(rèn)為，如果溫度升高不可避免，人類社會(huì)就要做好適應(yīng)新環(huán)境的準(zhǔn)備。
實(shí)際上適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的思路也可以應(yīng)用在新冠疫情的應(yīng)對(duì)上。根據(jù)不少專家的分析，完全消滅新冠病毒非常難，損失會(huì)非常大，不知道社會(huì)要停擺多長(zhǎng)時(shí)間。但如果我們的策略是能夠控制其流行，但不排除其“偶然露崢嶸”的可能，這樣就可以避免造成大的危害。最近中央政治局開(kāi)會(huì)提出的要加快建立同疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序，其背后可能也是基于這種情況下慎重全面的考慮。
《財(cái)經(jīng)》：中國(guó)的政府力量一直非常強(qiáng)大，因此政府在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面的責(zé)任重大。您怎么評(píng)價(jià)中國(guó)政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力？
薛瀾：首先，在風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)方面，習(xí)近平總書記是歷任領(lǐng)導(dǎo)人中講的最多的，講的最到位的。而且，總書記實(shí)實(shí)在在地推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)的九項(xiàng)重點(diǎn)工程。但是他的總體風(fēng)險(xiǎn)防范的思想還沒(méi)有真正變成各級(jí)黨政部門的行動(dòng)。所以，很多地方黨政部門在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)對(duì)能力差距很大。雖然有些地方政府在重大活動(dòng)前可能會(huì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如北京的國(guó)慶閱兵等，但很少有哪個(gè)政府部門把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估真正作為重要工作來(lái)抓。但也有一些很好的做法，如目前重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已經(jīng)成為一項(xiàng)制度，我們需要有更多這樣的制度性安排。
《財(cái)經(jīng)》：為了適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，下一步主要做什么呢？
薛瀾：經(jīng)歷了應(yīng)對(duì)新冠肺炎這堂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)啟蒙課以后，首先要對(duì)全社會(huì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知科普，讓廣大公眾了解風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特點(diǎn)，了解自己日常生活中所面臨的各種直接或間接的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡與選擇,引導(dǎo)公眾建立理性的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)觀念。同時(shí)，各級(jí)黨政干部要接受關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)培訓(xùn)。此外，也要對(duì)我們的吉慶文化進(jìn)行反思。我們不太愿意講不吉利的事，而風(fēng)險(xiǎn)說(shuō)的都是不吉利的事情。這種吉慶文化對(duì)我們的行政文化影響很大，我們的主流媒體的新聞報(bào)道也都不愿意直面風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，這種情況必須改變。
其次，在應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的道路上，要把關(guān)口前移，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為新的工作抓手，在國(guó)家各個(gè)層面能夠建立系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，準(zhǔn)確地把握各個(gè)領(lǐng)域面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，制定消除風(fēng)險(xiǎn)或適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的工作計(jì)劃。英國(guó)等國(guó)家多年來(lái)實(shí)行國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)國(guó)家面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估并向公眾發(fā)表，每年不斷更新。這個(gè)制度值得我們學(xué)習(xí)。
第三，要發(fā)揮市場(chǎng)在風(fēng)險(xiǎn)治理當(dāng)中的作用。其實(shí)保險(xiǎn)業(yè)是與風(fēng)險(xiǎn)共生的，國(guó)外的保險(xiǎn)業(yè)為什么非常發(fā)達(dá)？其核心就是通過(guò)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，使得個(gè)人、家庭、和組織機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)保險(xiǎn)服務(wù)，來(lái)合理降低各種風(fēng)險(xiǎn)給自己帶來(lái)的損失。國(guó)外的保險(xiǎn)公司在風(fēng)險(xiǎn)治理方面發(fā)揮了巨大的作用。反觀我們國(guó)家，保險(xiǎn)業(yè)的險(xiǎn)種特別有限，各種風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失，要不就是自認(rèn)倒霉，要不就是國(guó)家兜底買單。這種狀況必須改變。
《財(cái)經(jīng)》：從這次疫情可以看出來(lái)，地方政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)作遲緩，這是一個(gè)大問(wèn)題。
薛瀾：現(xiàn)在地方政府已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注和風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)的問(wèn)題，像最近這些年的環(huán)保工作，但確實(shí)很多行為是被動(dòng)的。中國(guó)這么大，各地面臨的風(fēng)險(xiǎn)也是千差萬(wàn)別。地方政府如果有清晰的風(fēng)險(xiǎn)治理觀念，就會(huì)主動(dòng)去識(shí)別，然后采取措施消除風(fēng)險(xiǎn)，避免事態(tài)進(jìn)入突發(fā)事件的階段。所以，如何從制度上進(jìn)行改革，激勵(lì)地方政府從被動(dòng)的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變到主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)治理，是一個(gè)要深入研究的重大課題。
其實(shí)，各國(guó)政府都不愿意面對(duì)不確定性，而風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)就是不確定性，這對(duì)政府行為的影響是很深遠(yuǎn)的。政府做事希望能清楚地看得到效果，但是風(fēng)險(xiǎn)治理最大的挑戰(zhàn)，就是要解決的問(wèn)題本身不那么清楚，采取措施的效果也不確定，這對(duì)政府的思維模式來(lái)說(shuō)是很大的挑戰(zhàn)。我們的政府和我們的社會(huì)化都需要在應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的過(guò)程中不斷學(xué)習(xí)，不斷適應(yīng)。
《財(cái)經(jīng)》：風(fēng)險(xiǎn)治理體系的重要方面是信息，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息才是消除不確定性的最好辦法。
薛瀾：風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)是科學(xué)研究和科學(xué)分析，包括自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)。社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究尤其重要。一方面要對(duì)社會(huì)運(yùn)行的基本規(guī)律進(jìn)行研究，另一方面要對(duì)社會(huì)的動(dòng)態(tài)變化積極觀察，對(duì)各方面信息的收集和分析，把握社會(huì)變化的脈搏。如果老是按照傳統(tǒng)的思路去收集信息、控制社會(huì)，局限性越來(lái)越大了。
我們也要認(rèn)識(shí)到，中國(guó)社會(huì)發(fā)展到今天，全社會(huì)按照某一個(gè)方式去作為、按照一個(gè)方向去行動(dòng)，已經(jīng)越來(lái)越難了。怎么樣把握住社會(huì)的主流方向，在不影響大局的情況下，允許多元思路和嘗試的存在，把控由此可能帶來(lái)的一定的風(fēng)險(xiǎn)，這也是風(fēng)險(xiǎn)治理的一大挑戰(zhàn)。
原文刊載于《財(cái)經(jīng)》2020年3月11日