[author]何海波
[content]
行政訴訟撤訴考
*何海波
清華大學(xué)法學(xué)院教授
摘要
作為部門法律，《行政訴訟法》承載了異常厚重的法治理想，其實(shí)施狀況是一個(gè)倍受關(guān)注的問題。除了數(shù)量不匪的法院工作報(bào)告和調(diào)研文章，龔祥瑞主編的《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》曾對(duì)此做過專門的調(diào)研。
這可能是當(dāng)代中國唯一的一次對(duì)一部法律的實(shí)施狀況的系統(tǒng)調(diào)研。雖然它不是無可挑剔，但這種舉動(dòng)本身就顯示了對(duì)行政訴訟制度的強(qiáng)烈關(guān)注。本文將選擇撤訴審查這一行政訴訟具體制度為窗口，透過立
法意圖與實(shí)施現(xiàn)狀的巨大反差，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)字、二手材料以及個(gè)別訪談，展示和分析行政訴訟制度面臨的困境 ，揭示當(dāng)前中國行政法治的基本命運(yùn)。
01
用心良苦的法律規(guī)定
按照現(xiàn)代司法的一般原理，司法機(jī)關(guān)應(yīng)是一個(gè)中立的、被動(dòng)的裁判者 (只解決提交到它面前的糾紛 )，而不是主動(dòng)的追訴者 (去監(jiān)督 當(dāng)事人、糾察違法)。與之相應(yīng)的是當(dāng)事人在訴訟中的處分自愿原則。原
告原則上可以自由撤訴，除為防止其濫用訴權(quán)、侵害被告的正當(dāng)利益。法院不對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)主動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。而我國的行政訴訟制度自有章法。
《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！背嗽摋l規(guī)定的
原告明示申請(qǐng)撤訴的兩種情形外，還有根據(jù)原告的行為推定其撤訴的，即《行政訴訟法》第48條規(guī)定的“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，祝為申請(qǐng)撤訴”。對(duì)此，人民法院照樣可以
根據(jù)情況裁定準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴。在上述三種情形下，“人民法院裁定不準(zhǔn)許撤訴，如果原告仍拒不到庭的”，依照最高法院司法解釋的規(guī)定，可以缺席判決。
與一些其他國家和地區(qū)相比，我國《行政訴訟法》和相關(guān)的司法解釋都沒有規(guī)定原告撤訴的法定情形 (例如，在被告作出實(shí)體性的答辯前，原告有權(quán)撤訴 )，相反，強(qiáng)調(diào)撤訴一律須經(jīng)法院裁定準(zhǔn)許才能實(shí)現(xiàn)。
如果法院不準(zhǔn)許撤訴。不管原告是否愿意，也不管被告是否同意撤訴，訴訟都將進(jìn)行下去。那么，法院根據(jù)什么決定準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴？《行政訴訟法》對(duì)撤訴的限制出于什么目的？從一些參與過《行
政訴訟法》起草的學(xué)者以及實(shí)務(wù)部門的專家口中，我們可以蠡測撤訴審查的標(biāo)準(zhǔn)和目的。
由最高法院行政庭法官編寫的《行政訴訟貫徹意見析解》在闡述一條司法解釋的理由時(shí)，否定了原告可以處分自己訴權(quán)的觀點(diǎn)。除了撤訴申請(qǐng)的提出者和時(shí)限 (在宣告判決或裁定前 )外，作者指出了準(zhǔn)予撤
訴的兩條實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)：
“......第二，申請(qǐng)撤訴必須是原告真正自愿，對(duì)于別人強(qiáng)加違心同意的，人民法院不能裁定準(zhǔn)予撤訴......第四，申請(qǐng)撤訴必須在法律允許的范圍內(nèi)，不得損害國家利益、公共利益及他人的合法權(quán)益。對(duì)于不符
合上述四十條件中的任何一條的，人民法院都不應(yīng)該裁定準(zhǔn)許撤訴?！?/span>
一位學(xué)者具體地描繪了撤訴可能損害國家利益或者原告利益的諸種情形，認(rèn)為法院在行政訴訟中既要防止被告規(guī)避法律，也要防止原告規(guī)避法律：
......第二種情形的撤訴(指被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的 )，被告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能以犧牲國家社會(huì)利益換得原告的撖訴，也可能通過壓制、威脅、欺騙原告，對(duì)具體
行政行為作無關(guān)痛癢的改動(dòng)，來迫使或者誘使原告撤訴。第三種情形的擻訴(指經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭，視為申請(qǐng)撤訴的)，原告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能感覺到自己理虧
，敗訴結(jié)局已定。就故意不出庭，以選避敗訴責(zé)任。撤訴如屬于這些情形，人民法院應(yīng)裁定不予準(zhǔn)許。
可見，法院對(duì)原告撤訴申請(qǐng)除了程序?qū)彶?，還要進(jìn)行實(shí)體審查，包括原告申請(qǐng)撤訴是否自愿，被訴行政行為或者變更后的行政行為是否合法。審查和限制撤訴的目的是雙重的，既要保護(hù)公民權(quán)利不受行政機(jī)關(guān)違
法行為的損害，又要保護(hù)公共利益不受原告或者被告違法行為的損害。由此，法院除了裁判糾紛，還肩負(fù)著糾察違法行為、維護(hù)行政法律秩序的職責(zé)。只要當(dāng)事人違法，一旦上了法院，都休想逃脫，不管它損害
的是原告利益還是公共利益。
需要指出的是，上述“兩點(diǎn)論 ”的闡述 可能掩蓋了撤訴審查立法意圖的重點(diǎn)。從性質(zhì)上講，行政行為具有公定力，原告撤訴就意味著被訴行政行為效力不再受質(zhì)疑，所以撤訴行為本身并不會(huì)損害社會(huì)利益，也不存
在原告“逃避制裁”的問題。再聯(lián)系《行政訴訟法》的立法背景，恐怕所有的人都意識(shí)到行政訴訟制度運(yùn)轉(zhuǎn)的潛在危機(jī)：原告在行政訴訟中勢單力薄，一旦受脅迫而撤訴，行政訴訟就無法進(jìn)行，行政訴訟法關(guān)于保護(hù)
原告權(quán)利、監(jiān)督行政行為的立法宗旨就無從談起。為此，需要通過第三方 (法院)的干預(yù)來平衡原、被告實(shí)力差距，從而保障行政訴訟進(jìn)行下去。所以，限制撤訴的主要目的應(yīng)當(dāng)理解為保護(hù)原告利益。
這樣一個(gè)以保護(hù)原告利益為重點(diǎn)、具有濃重職權(quán)主義色彩的限制撤訴制度，不但與國外普遍奉行的當(dāng)事人主義的訴訟模式大相徑庭，也顯示出與我國民事訴訟制度的差別。盡管《行政訴訟法》關(guān)于撤訴的規(guī)定
1982年的 《民事訴訟法 (試行 )》的相關(guān)規(guī)定從法條字面上看并無二致。民事訴訟法學(xué)教科書同樣要求撤訴必須符合法律的規(guī)定，一些行政法學(xué)者和實(shí)務(wù)部門的專家仍把它看作我國行政訴訟制度的“特征 ”，強(qiáng)調(diào)行
政訴訟中對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格。雖然一些學(xué)者用行政行為的法律特性 (公益性、不可交易性等 )來解釋，但背后主要原因，仍不外是當(dāng)事人實(shí)際訴訟地位的不平等，原告需要特殊的保護(hù)。這一具有濃重的職
權(quán)主義色彩的制度安排，體現(xiàn)了在我國行政法治初創(chuàng)的特定情境下，對(duì)于原告實(shí)際處境的關(guān)懷和對(duì)法院職能的期待。
02
法律被虛置
立法要求法院對(duì)撤訴申請(qǐng)從嚴(yán)把關(guān)，現(xiàn)實(shí)中撤訴之多卻超乎預(yù)料。
從表中看到，《行政訴訟法》施行后(這意味著要求法院對(duì)撤訴進(jìn)行審查的規(guī)定生效 )，全國一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高時(shí)達(dá)到 57.3％！從一些行政法官的報(bào)告中，我們看到個(gè)別地區(qū)的撤訴率竟然一度
高達(dá) 81.7％ ！與《行政訴訟法》施行前比較，行政案件的撤訴率非但沒有降低，反而在長達(dá) 8年 的時(shí)間內(nèi)穩(wěn)步上升，居高不下 (1998年后有所回落，但仍高于《行政訴訟法》施行前)。實(shí)在看不出法律規(guī)定起了什
幺實(shí)際作用。
表一：全國歷年一審行政案件受案、結(jié)案情況(1987—2000)
更能說明問題的是，《行政訴訟法》旋行至今，幾乎沒有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后作出過不準(zhǔn)許撤訴的裁定。在我見到的討論行政案件撤訴現(xiàn)象的文章中，沒有一篇提到哪怕一個(gè)不準(zhǔn)許撤訴的實(shí)例。我曾經(jīng)就
這個(gè)問題詢問過最高法院和幾個(gè)高級(jí)、中級(jí)法院行政庭的多位資深法官，他們有的告訴我沒有聽說過；有的說該省 (自治區(qū)、直轄市 )似乎曾有過一、兩個(gè)或者幾個(gè)，但都說肯定很稀罕。
誠然，如果抽象地談?wù)?，法院?zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴都是行使撤訴審查權(quán)的結(jié)果。但只要看看撤訴案件中原告的實(shí)際處境就知道不是那么一回事。在統(tǒng)計(jì)上，原告撤訴被分為“原告自愿申請(qǐng)撤訴”和“被告撤銷或者改
變被訴行政行為后原告申請(qǐng)撤訴”兩類。如果說后一類算原告“實(shí)際上打贏官司”，前一類則通常意味著原告沒得一點(diǎn)好處。從上表可以看到，自 1993年有相應(yīng)統(tǒng)計(jì)以來，“原告自愿申請(qǐng)撤訴”占撤訴案件的比例年年
都在 50％ 以上，并有上升趨勢。
可見，法院對(duì)行政案件撤訴申請(qǐng)的審查權(quán)完全虛置，《行政訴訟法》限制撤訴的立法意圖完全落空。
03
憂慮和呼吁
早在《行政訴訟法》頒布后、施行前，行政訴訟中撤訴率高的現(xiàn)象就被人注意到了。此后，不斷有文章對(duì)行政訴訟中的撤訴現(xiàn)象表現(xiàn)出關(guān)切。這些出自實(shí)務(wù)部門的文章，大多以行政審判經(jīng)驗(yàn)或者一省一市的統(tǒng)計(jì)
數(shù)字為據(jù)，指出行政審判中撤訴率高的現(xiàn)象，然后分析原因，尋找對(duì)策。
論者通常把原告撤訴的情形區(qū)分為“正常撤訴 ”與 “非正常撤訴 ”。所謂 “非正常撤訴 ”，其共同特點(diǎn)是：原告對(duì)被訴具體行政行為并非沒有異議；原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到
保護(hù)；法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng) “綠燈放行 ”。大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請(qǐng)，往往還自己動(dòng)員原告撤訴?！皬膶?shí)質(zhì)上說，非正常撤訴是行政訴權(quán)受阻的具體表現(xiàn)?！?/span>
幾乎所有的作者都指出法院沒有把好關(guān)是一個(gè)重要原因。而討論應(yīng)對(duì)措施時(shí)，幾乎所有的作者都呼吁法院加強(qiáng)對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查，對(duì)不符合撤訴條件的申請(qǐng)堅(jiān)決不予準(zhǔn)許：
● 訴訟期間，原告申請(qǐng)撤訴，法院應(yīng)對(duì)原告申請(qǐng)撒訴的原因加以審查。如其原因不當(dāng)，有悖于行政訴訟的目的，法院不應(yīng)予以準(zhǔn)許。
● (要)明確審判權(quán)的作用，不能凡當(dāng)事人申請(qǐng)即視為撤訴，要依照法定條件審查后，方能決定是否準(zhǔn)許。
● 對(duì)原告撤訴行為的監(jiān)督審查，是法院的執(zhí)法活動(dòng)之一，必須嚴(yán)格依法運(yùn)用對(duì)撤訴請(qǐng)求的批準(zhǔn)權(quán)。
● 對(duì)行政訴訟中撤訴多的現(xiàn)象 應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真解決存在問題的基礎(chǔ)上，認(rèn)真審查行政管理相對(duì)人的撤訴申請(qǐng)，從嚴(yán)把握撤訴條件，使其發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。
● 嚴(yán)肅執(zhí)法，不搞“變相調(diào)解”，認(rèn)真審理撤訴申請(qǐng)，駁回不當(dāng)撤訴。
● 要嚴(yán)格審查撤訴申請(qǐng)，準(zhǔn)確適用撤訴方式。對(duì)由于被告及其工作人員的壓制、誘勸、威嚇、打擊報(bào)復(fù)蕁外力造成的“申請(qǐng)撤訴”，應(yīng)認(rèn)定為違反撤訴的自愿原則，依法不準(zhǔn)原告撤回起訴，如果被告的具體行政行為
違法，應(yīng)依法不準(zhǔn)許原告撤訴對(duì)原告為達(dá)到規(guī)避法律制裁而申請(qǐng)撤訴和被告為了達(dá)到患訴而超越法律減輕對(duì)原告的行政處罰，從而誘使原告申請(qǐng)撤訴的，應(yīng)依法不準(zhǔn)原告撤訴......
多么共同的關(guān)注！多么一致的立場！
單從本文提到的文章的數(shù)量來看，行政法官們對(duì)《行政訴訟法》有關(guān)撤訴的規(guī)定并非懵懂無知，也非理解分歧，或者完全置之腦后。相反，一些心領(lǐng)神會(huì)《行政訴訟法》精神的法官對(duì)現(xiàn)狀充滿憂慮，并表達(dá)了
嚴(yán)格執(zhí)行法律的愿望。我們完全可以相信作者的真誠，可是，如果聯(lián)系到這些文章的作者幾乎都是法官，就出現(xiàn)了一個(gè)耐人尋味的悖論：面對(duì)法律規(guī)定，身為法官的作者們信誓旦旦地表示、呼吁要加強(qiáng)對(duì)撤訴
申請(qǐng)的審查；而面對(duì)現(xiàn)實(shí)，恐怕連這些文章的作者在內(nèi)的法官們都對(duì)撤訴申請(qǐng) “來者 不拒”(否則也不至于沒有幾起不準(zhǔn)許撤訴的事例 )。
展現(xiàn)在我們面前的是制度與現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差。單純從數(shù)字上考量，民事訴訟中撤訴率和調(diào)解率相當(dāng)高，民事撤訴和調(diào)解危害公共利益的也不是沒有，但并沒有出現(xiàn)對(duì)撤訴審查的廣泛憂慮。相形之下，對(duì)行
政訴訟撤訴問題的廣泛憂慮，既印證了人們?yōu)槠胶庑姓V訟中原、被告實(shí)力差距而對(duì)撤訴審查功能的期待，更說明撤訴審查的窘?jīng)r和期待的失落。
04
原告、被告與法院的博弈
面對(duì)撤訴制度存在的問題，我們也許不應(yīng)一味地強(qiáng)調(diào)法官嚴(yán)格執(zhí)法，或者苛責(zé)法官?zèng)]有依法審查撤訴申請(qǐng)，而是冷靜地剖析和反思。下面我將從探究行政訴訟過程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場和
處境人手，分析撤訴制度失效的原因。
原告
立法者似乎相信，原告可能勢單力薄，而如果加上法院的砝碼，就足以與行政機(jī)關(guān)抗衡。
所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵(lì)乃至強(qiáng)迫原告堅(jiān)持訴訟，一告到底。但問題是，法院能否真正代表和保護(hù)原告利益呢?
假如原告認(rèn)識(shí)到絕無勝訴希望而申請(qǐng)撤訴 (但不一定原告投有道理 )，法院自然談不上不準(zhǔn)許撤訴。又假如原告具有非同尋常的 “能量 ”，能夠壓服行政機(jī)關(guān)，自然也不必求助于法院的撤訴審查，甚至根本不需
要以訴訟來解決。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為明顯違法，原告申請(qǐng)撤訴明顯是受到威脅的結(jié)果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對(duì)原告一定是最有利的呢?
某縣土地局對(duì)劉某申報(bào)手續(xù)不金建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關(guān)人員對(duì)劉某說：“你告吧，我們可以找個(gè)理由把你蓋的房子扒了?！眲⒛骋幌伦有睦餂]了底，就申請(qǐng)撤訴了。
訴訟能夠有效解決爭端，前提是各方和平、理性地對(duì)待訴訟，尊重對(duì)方的基本權(quán)利?？墒牵绻环讲恢v fair play，那么，就剩下赤裸操的實(shí)力的較量。多數(shù)情況下，行政訴訟顯然是一場實(shí)力過于懸殊的較量。
這不僅因?yàn)樵媸譄o寸柄而被告掌握著行政權(quán)力，更因?yàn)楸桓婵赡転E用行政權(quán)力。
張某因打架被公安機(jī)關(guān)拘留15天。張某向法院起訴，請(qǐng)求撤銷公安機(jī)關(guān)的處罰裁定。這是該市的首起治安行政案件。市公安局長認(rèn)為，張某起訴會(huì)影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對(duì)
其作出收審的決定。原告沒有撤訴，法院裁定撤銷了公安機(jī)關(guān)的裁決。之后，一裁公安機(jī)關(guān)再次作出拘留 10天的裁決。張某提起復(fù)議，二裁公安機(jī)關(guān)為防止其再次起訴，作出了收審的決定。
這種血淚教訓(xùn)當(dāng)然是極端的例子，但其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)案當(dāng)事人。從各種媒體報(bào)道和調(diào)查報(bào)告中，我們多次看到 “民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子”的慘痛事例。這一點(diǎn)在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政
機(jī)關(guān)握有 “生殺大權(quán)”，如上例中的公安機(jī)關(guān)；二是被告經(jīng)常性地“管著”原告 (如稅務(wù)機(jī)關(guān))，而非一次性交易 (如土地權(quán)屬糾紛的行政裁決)。
由于完善對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督非一時(shí)之功，更不是個(gè)案訴訟所能夠解決，原告不難感受到行政權(quán)的隨時(shí)威脅。法院即使能夠保護(hù)一時(shí)，卻不能保護(hù)一世。原告如果能夠通過訴訟逼行政機(jī)關(guān)作些讓步，可能已是上上
大吉，要想徹底翻案，反而可能遭 “秋后算帳 ”。所以，原告申請(qǐng)撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對(duì)他而言，都是基于現(xiàn)實(shí)的利害考慮而作的理性選擇。至于訴訟以哪種形式結(jié)案，通常不是原告所
關(guān)心的。法院橫加干預(yù)，硬不讓撤，可能不是原告所愿。正因?yàn)檫@樣，才有原告申請(qǐng)撤訴不被準(zhǔn)許，結(jié)果原告拒不出庭的尷尬局面。
被告
雖然在我國的法律程序里，撤訴是原告 (申請(qǐng))和法院(審查)的事，沒有被告的參與，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，處處可以看到被告的龐大身影。兩位學(xué)者分析指出：“無論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動(dòng)員原告撤訴，
都是因?yàn)閼峙率种姓莆罩鞣N資源支配權(quán)，各種事項(xiàng)決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)?！?/span>
在行政訴訟制度實(shí)行之初，很多行政官員對(duì)于“當(dāng)被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計(jì)不當(dāng)被告。行政訴訟制度施行10余年后的今天，類似狀況雖然逐漸減少，但仍有耳聞。
而更多的是，行政機(jī)關(guān)追求撤訴是擔(dān)心敗訴的實(shí)際后果。敗訴后往往 “工作不好開展 ”，尤其是當(dāng)同類行政違法太多時(shí)，有可能一動(dòng)百搖。有些情況下，敗訴將損害行政機(jī)關(guān)的實(shí)際利益 (如罰沒收入)。此外，行政
官司輸贏事關(guān)行政績效評(píng)價(jià)。一位法官告訴我：“現(xiàn)在一些地方搞 ‘依法治理 ’，要統(tǒng)計(jì)行政案件的敗訴率，甚至實(shí)行行政審判 ‘一票否決 ’，一個(gè)案件敗訴就評(píng)不上先進(jìn)。而原告撤訴，則不認(rèn)為(行政行為)違法?！?/span>
對(duì)被告來說，判決往往意味著敗訴，能夠爭取原告撤訴，當(dāng)然是圓滿的結(jié)果。根據(jù)這位法官的估計(jì)，行政行為被告上法庭的，“可以說十之八、九都有問題 ”。被告唯恐甚至清楚其行政行為經(jīng)不起法律的檢驗(yàn)，所以
不愿在公堂上與原告一爭短長，而是千方百計(jì)爭取原告撤訴。至于具體手段，將視原告實(shí)力和案件情勢，或威逼，或利誘，或者疏通法院。當(dāng)事關(guān)全局而被告自己不足說服法院時(shí)，一個(gè)更高級(jí)別、更大權(quán)力的黨政領(lǐng)
導(dǎo)便可能出面與法院“打招呼”。
法院
在通過限制撤訴以保護(hù)原告利益的制度設(shè)計(jì)中，法院無疑是關(guān)鍵的一環(huán)，全部的希望都投注在法院身上。
作為一個(gè)職業(yè)群體和一個(gè)肩負(fù)特殊職責(zé)的機(jī)關(guān)，我們可以假定他們 (它 )主觀上傾向于秉公辦事。可是，即使法官不忍看到原告受屈而決心抱打不平，還有一個(gè)實(shí)力的問題。當(dāng)法官裁定不準(zhǔn)許撤訴時(shí)，他已經(jīng)不是一
個(gè)中立的裁判者，而是一個(gè)追訴者。而面臨行政機(jī)關(guān)這一強(qiáng)大的對(duì)手，法院常常自感力不從心。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數(shù)案件是由被告所在地(被告領(lǐng)地)的基層法院管轄。一個(gè)縣法院里的被告除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
、縣政府部門，還可能包括縣政府、市政府及其部門和省政府的部門。法院面對(duì)的往往不是一個(gè)機(jī)關(guān)，而一個(gè)系統(tǒng)—— 一個(gè)以被告為中心，由利害關(guān)系編織而成的、范圍不一的黨政部門組成的系統(tǒng)。法院人、財(cái)、物
均受制于這個(gè)系統(tǒng)，連二審法院也可能無法超脫于系統(tǒng)之外。行政審判但求 “不捅漏子 ”、“不添亂子”，哪有力量 “多管閑事 ”？一位法官講述了他的經(jīng)驗(yàn)：“不準(zhǔn)許撤訴？想都不用想！法院不愿與行政機(jī)關(guān)搞僵。真不
讓撤，法院四面楚歌，行政審判也開展不開。” 無論從收案數(shù)還是原告勝訴率講，這個(gè)縣行政審判應(yīng)屬全國先進(jìn)，但在撤訴審查上并不比人家立場堅(jiān)定。
對(duì)于受屈的原告，法院愛莫能助，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)以公共利益為代價(jià)作出讓步乃至交易，原告申請(qǐng)撤訴時(shí)，法院往往還是無所作為。例如：
農(nóng)民胡某，全家僅5口人，已有4間房屋，由于做生意賺了錢，通過不正當(dāng)途徑，獲得建房證，在承包地上建起5間占地 200平方米的新房?？h土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。胡某認(rèn)為處罰太重
，向法院起訴。訴訟中，被告提出，可以撤銷原處罰決定，不拆新房，但要求胡某拆除舊房。胡某認(rèn)為這樣合算，遂申請(qǐng)撤訴。
原告違法，行政機(jī)關(guān)的處理也有問題，原、被告在訴訟過程中互相妥協(xié)，各得其所。一個(gè)愿意撤訴，另一個(gè)更希望撤訴，法院硬是不準(zhǔn)，不免自討沒趣，兩頭得罪。
法院不僅容忍原告撤訴，甚至動(dòng)員原告撤訴。法院可能勸說行政機(jī)關(guān)作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機(jī)關(guān)沒有任何讓步的情況下，陳明利害，告以“不撤訴也只能敗訴 ” 的結(jié)果，勸誘原告撤訴；有甚者還
向原告許諾 “只要你肯撤訴，我把全部訴訟費(fèi)退還給你 ”。為了規(guī)避行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，法院內(nèi)部通常稱之為“協(xié)調(diào)處理 ”，實(shí)質(zhì)則是沒有調(diào)解書的調(diào)解。
“協(xié)調(diào)處理”在行政訴訟中相當(dāng)盛行。當(dāng)行政行為明顯違法，而行政機(jī)關(guān)權(quán)大氣粗，或者案件在當(dāng)?shù)鼐哂腥中远痤I(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的，情況尤其如此。
有的行政機(jī)關(guān)敗訴后對(duì)法院有意見，并利用行政職權(quán)卡法院和辦案人員，“你要經(jīng)費(fèi)我不援，你要建房我不批”；有的行政案件屬于計(jì)劃生育、城市規(guī)劃拆遷等“熱點(diǎn)”案件，法院怕踩“高壓線”，吃不了兜著走；有的則是黨
委領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，法院得罪不起。于是行政審判人員反過來規(guī)勸原告撤訴。
一位法官告訴我：“在我們縣，凡是縣委領(lǐng)導(dǎo)打招呼的，沒有一個(gè)是判決 (結(jié)案)的。”這位法官還講述了一個(gè)正在審理的、在當(dāng)?shù)剞Z動(dòng)的案件：“(如果)判決，政府肯定敗訴，但這個(gè)案子影響大，肯定協(xié)調(diào)處理?！?/span>
法院動(dòng)員原告撤訴，不管是因?yàn)?“頂不住壓力”，還是為了“搞好與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系”，抑或“怕社會(huì)影響不好”，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以“撤為上，爭取回旋余地的策略。設(shè)立撤訴審查制度本
來是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權(quán)利保護(hù)問題為宗旨，可是一個(gè)自身不保的泥菩薩怎能保佑人家? 一個(gè)處處受制于人的法院怎能充任監(jiān)督者 ?
綜上所述，我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。結(jié)果是，作為原告
的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無法通過行政訴訟得到理想的保護(hù)，限制撤訴的法律規(guī)定被棄置或規(guī)避。
05
司法政策與撤訴率
前面的分析沒有考慮高層司法機(jī)關(guān)的因素。實(shí)際上，高層司法機(jī)關(guān)為推動(dòng)行政訴訟的實(shí)施，采取了多種措施，對(duì)行政訴訟實(shí)踐產(chǎn)生了一定影響。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關(guān)系，我將選擇一個(gè)更廣的視角，考
察司法政策對(duì)行政案件收案、結(jié)案情況，以及包括撤訴在內(nèi)的各種結(jié)案方式的影響。
圖一：歷年案件數(shù)與撤訴率
從圖一可以看到，各年行政案件的受案數(shù)和結(jié)案數(shù)基本持平(在圖上兩條折線幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數(shù)”來籠統(tǒng)地稱呼受案數(shù)和結(jié)案數(shù))，而撤訴率與案件數(shù)總體上一同增長。前一點(diǎn)不難理解；而后一點(diǎn)則
需追究，因?yàn)椤罢！鼻闆r下，案件總量增長。撤訴案件絕對(duì)數(shù)隨之增長，但撤訴率不會(huì)有大的波動(dòng)。進(jìn)一步的觀察看到：1)從1990年到1991年，行政案件成倍增長，但撤訴率基本不變。2)從1991年到1993年，行政案件受
案數(shù)停滯不前，而撤訴率穩(wěn)步上升。3)1994年以后，尤其是1995年以后，受案數(shù)迅猛增長，撤訴率也不斷攀升，至1997年達(dá)到高峰。4)1998年后，撤訴率出現(xiàn)較大幅度下降，同時(shí)出現(xiàn)其它變化：一是行政案件的受案數(shù)
停止了上升勢頭，2000年出現(xiàn)大幅度下滑；二是，與判決形式結(jié)案相比，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式上升更多(見圖二 )。
下面我將用地方法院對(duì)司法政策的應(yīng)對(duì)來解釋上述現(xiàn)象。我的基本預(yù)設(shè)是，地方法院面臨地方政府和上級(jí)法院的雙重壓力，其中尤其嚴(yán)重受制于地方政府；地方法院依法裁決行政爭議、保護(hù)公民權(quán)利的實(shí)際能力—— 我稱
之為“司法能力 ”—— 非常有限。但又不能不對(duì)上級(jí)法院的要求有所響應(yīng)。兩種力量的較量導(dǎo)致案件數(shù)和撤訴率的消長變化。
低水平上的案件數(shù)和撤訴率
1991年案件成倍增長，顯然主要是由于1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴(kuò)大了法院受案范圍。但為什么這一時(shí)期撤訴率沒有顯著增長呢?也許下述事實(shí)能夠說明一些問題：這一時(shí)期案件數(shù)量并沒有如立法者原先預(yù)期
的那樣 “暴漲 ”，而 以后幾年，關(guān)于受案范圍的法律沒有根本性變化，法院的受案數(shù)量卻增長了幾倍。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識(shí)的普及和觀念的更新，但更可能是(至少不能排除)，《行政訴訟法
》施行初期，大量棘手的案件一開始就被法院拒之門外。法院在受理案件時(shí)留有余地，“審不了”的不受理。而只受理比較有把握的案件，就不會(huì)因?yàn)殡y以下判而不得不依靠撤訴 (特別是動(dòng) 員原告撤訴 )解決。
廣辟案源，上立案數(shù)
《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數(shù)一直在1991年的水平上掙扎。一些基層法院全年沒有一起行政案件，行政庭門可羅雀，有些地方讓行政庭審理別的案件，個(gè)別法院甚至把設(shè)立不久的行政庭撤銷了。這
種狀況危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個(gè)職業(yè)群體——行政法官——的地位?！靶姓讣佟痹诜ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)講話中，紛紛要求 “大膽受案
”、“廣辟案源 ”。在1993年10月最高法院召開的“第二次全國法院行政審判工作會(huì)議 ”上，主管副院長指出“目前有些地方行政案件少……其中一個(gè)重要原因是有相當(dāng)一部分案件法院應(yīng)當(dāng)受理而沒有受理”、“這個(gè)問題需要引
起我們的高度重視”，“必須采取有力措施予以解決”，為此，要求各級(jí)法院“積極大膽地依法受案，盡快解決行政訴訟告狀難的問題”。一些地方高、中級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)人也強(qiáng)調(diào) “是否積極大膽受案就成為當(dāng)前行政審判能否堅(jiān)持
嚴(yán)肅執(zhí)法的首要標(biāo)志，是否打開工作局面的集中體現(xiàn)”，“要 糾正先審查實(shí)體后決定是否立案的錯(cuò)誤做法 ”。在制度運(yùn)作上各地也采取了許多措施，最值得注意的是，不少地方層層下指標(biāo)，定立案數(shù)。
湖南省自1992年以來先后在全省法院系統(tǒng)開展行政審判工作 “雙文明”對(duì)口考核和基層法院“雙百件”競賽活動(dòng)。其中以懷化市中級(jí)法院最為出色。該院倡導(dǎo) “一把手 ”管行政審判，并一度開展“爭先創(chuàng)優(yōu)競賽活動(dòng)”，作為激勵(lì)機(jī)
制：
按轄區(qū)面積和人口，下達(dá)每個(gè)基層法院的基本案件任務(wù)數(shù)，采用百分制分項(xiàng)目計(jì)分，對(duì)超額完成任務(wù)的給予加分，完不成任務(wù)的按比例減分，對(duì)獲得第一名的授予 “流 動(dòng)紅旗 ”，前三名的通報(bào)表彰，連續(xù)三年進(jìn)入先進(jìn)行列
的記集體三等功、并作為主管領(lǐng)導(dǎo)、庭長晉升的條件。中院還將評(píng)比結(jié)果抄進(jìn)各縣市區(qū)委、人大、政法委及有關(guān)部門，作為法官的考評(píng)依據(jù)。
河南是全國行政訴訟大省，10年受案10.6萬余件，約占全國的六分之一。該省于 1996年4月召開全省法院行政審判工作會(huì)議；
除各中院的院長、行政庭長和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案 ‘雙超百’ 的23個(gè)基層法院的一把手和三個(gè)大力支持行政審判工作的縣委書記參加會(huì)議外（以資鼓勵(lì)先進(jìn)！），我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個(gè)基
層法院的一把手參加會(huì)議（鞭策后進(jìn)?。Ｔ谑≡簳?huì)議上，李道民院長（針對(duì)各地收案差距懸殊的狀況），要求每個(gè)法院的領(lǐng)導(dǎo)都要認(rèn)真套找一下原因，關(guān)鍵是從法院內(nèi)部、從領(lǐng)導(dǎo)自身找原因；要認(rèn)真反思一下，自己思想
是否解放，是不是真正重視行政審判工作。
一時(shí)間，“上立案數(shù)”成了行政審判的最強(qiáng)音和各地法院行政審判工作的首要目標(biāo)。一些地方法院轉(zhuǎn)變觀念和做法，有的“找米下鍋 ”，有的把共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件按原告數(shù)量拆成多個(gè)分別立案，也有的確實(shí)屬于法院頂著
壓力、大膽立案的；但最便捷也最經(jīng)常的辦法，就是一有當(dāng)事人起訴，“先收進(jìn)來再說 ”。北京市海淀區(qū)法院介紹“積極收案，努力開拓案源”的經(jīng)驗(yàn)：“在立審分離制度施行后，我們對(duì)是否屬于行政案件一時(shí)拿不準(zhǔn)的，采取
先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源?！?這些抓立案”措施和努力的成效，反映到統(tǒng)計(jì)上，就是行政案件受案數(shù)量迅猛增長。
圖二：歷年行政案件各種結(jié)案方式比率
立案數(shù)與撤訴率同步增長
“先收進(jìn)來”容易“判出去”難，受理的案件中有相當(dāng)一部分是法院難以下判的。超過司法能力的容量，“收進(jìn)來”越多，“判出去”比率越少。以判決形式結(jié)案(包括判決維持和判決撤銷、變更)的比率不斷下滑，1995年以后一直徘
徊在 30％左右，1997年跌人27.4％的低谷。無法下判的案件只好以其它方式消化 (例如駁回起訴、終結(jié)審理 )，其中動(dòng)員原告撤訴是一種常用方式。撤訴率的增長異常矚目，1995年以后撤訴率竟高達(dá) 50％以上。
減低撤訴率
撤訴率高的現(xiàn)象引起高層司法機(jī)關(guān)的警惕。最高法院主管行政審判的副院長在法院系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議的講話中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同“協(xié)調(diào)解決”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)，該判決的就要大膽判決，不能無原則動(dòng)員撤訴。大約
1995年后 ，一些法院領(lǐng)導(dǎo)的講話和法院的工作報(bào)告頻頻提到撤訴率過高的問題。為降低撤訴率，一場新的行動(dòng)在各地開始了。一些地方在考核中把撤訴率作為一項(xiàng)指標(biāo)。某省高級(jí)法院介紹“解決撤訴率偏高”的經(jīng)驗(yàn)時(shí)說：
省院于 97年初專門發(fā)文，嚴(yán)格要求各地法院尤其是基層法院行政案件撤訴結(jié)案率不得超過30％，并特此作為評(píng)選‘行政審判群眾滿意法院’和‘群眾滿意行政法官’的重要條件。日前我省法院一審行政案件撤訴結(jié)案率已由97
年的48％下降到98年的26％，99年(9月份前)一審行政案件撤訴結(jié)案率為 28％。
盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問題經(jīng)驗(yàn)的并不多，但上述做法估計(jì)是有一定典型性的。1998、1999年撤訴率出現(xiàn)較大幅度的回落，以判決形式結(jié)案略微上升，可以合理地解釋為降低撤訴率的司法政策的作用。
撤訴率降低后的副作用
司法政策似乎起了作用。但如果注意到另外兩個(gè)變化，我們可能就不會(huì)太樂觀。一是撤訴的門關(guān)小以后，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式的門被擠大了，而判決結(jié)案并沒有如愿望的那樣顯著增加。二是，受案數(shù)似乎
受到影響。200o年受案數(shù)下降的原因是多方面的：1)1999年10月 1日起施行的《行政復(fù)議法》在個(gè)別領(lǐng)域排除了行政訴訟，改進(jìn)后的行政復(fù)議制度化解了更多行政爭議(這一點(diǎn)尚待實(shí)證研究)；2)一些法院改變了統(tǒng)計(jì)方式，
不再把集團(tuán)訴訟按原告人數(shù)拆分統(tǒng)計(jì)；3)1999年底各地法院普遍實(shí)行 “立審分離”后 ，立案庭 (立案室)不熟悉法律，將本應(yīng)受理的案件拒之門外。即使如此，考慮到前幾年受案數(shù)迅猛增長的勢頭，1999年受案數(shù)停滯不長本
身就是值得重視的信號(hào)，而它是不能用前幾條原因滿意地解釋的。所以，縱使上述解釋成立，我們?nèi)匀徊荒芘懦缦略颍河捎诜ㄔ翰荒芟笠郧澳菢哟笠?guī)模地利用動(dòng)員原告撤訴來解決棘手案件，法院回旋余地變小，處理難
度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之門外，或者向駁回起訴、終結(jié)審理等方式轉(zhuǎn)移，草草收?qǐng)?。尤其是駁回起訴的案件，既可統(tǒng)計(jì)在受案數(shù)、結(jié)案數(shù)中，又比較“省事”，對(duì)面臨立案數(shù)和撤訴率雙
重壓力的法院真可謂一舉兩得。
通過上述受案數(shù)、結(jié)案數(shù)與撤訴率消長關(guān)系的分析，可以看出，在行政訴訟制度環(huán)境沒有根本改觀的情況下，司法獨(dú)立性和權(quán)威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴 (動(dòng)員撤訴)作為個(gè)案處理遇到困境時(shí)的對(duì)策。作為高
層司法機(jī)關(guān)以及關(guān)注法律實(shí)踐的行政法官，強(qiáng)調(diào) “從法院自身找原因”，要求或者呼吁各級(jí)法院“嚴(yán)格執(zhí)法 ”，自然 有其積極意義。高層司法機(jī)關(guān)的司法政策對(duì)地方法院的受案數(shù)、撤訴率等問題能夠起到一定影響，但常?！稗?/span>
下葫蘆浮起瓢 ”，難以從整體上有根本改觀；即使采取行政性的手段，也難以有真正重大的收效。在行政訴訟執(zhí)法環(huán)境沒有根本改變的情況下，行政訴訟制度的實(shí)際功能必然是有限的。
06
尾論
行政訴訟法構(gòu)造了一幅個(gè)人和政府對(duì)簿公堂、共同接受法院裁決的法治圖景。通過原告的起訴，在法律秩序內(nèi)部制造了個(gè)人與政府的緊張關(guān)系，鄭重地提出行政行為合法性的問題：法院對(duì)行政行為合法性的裁決，尤其是
對(duì)行政違法的宣告，將能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和行政法律體系的完善。但是，我們看到，現(xiàn)實(shí)中，這種緊張關(guān)系往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解?！胺钦３吩V”不但使原告的合法利益未能
得到保護(hù)，訴訟個(gè)案對(duì)推動(dòng)行政法治進(jìn)程可能的貢獻(xiàn)也因此化為烏有。撤訴審查制度在中國的現(xiàn)實(shí)中遭到的挫敗，反映了行政訴訟制度面臨的整體困境。
從前面的分析中，我們也許很自然地得出結(jié)論：司法權(quán)威的缺失是撤訴審查制度失效的關(guān)鍵原因；要使法院能夠真正行使撤訴審查的權(quán)力，必須保障法院的獨(dú)立。舍此，撤訴審查和行政訴訟就無從談起。
然而，問題不止于此。為什么“氣死不打官司”的老百姓忿而起訴卻又忍氣吞聲地撤訴 ? 為什么一些行政機(jī)關(guān)能夠無所顧忌地壓制原告？為什么行政系統(tǒng)需要并且能夠上下動(dòng)員，以對(duì)抗訴訟？這些牽涉社會(huì)結(jié)構(gòu)的深層問題
，恐怕不是或者不完全是樹立司法權(quán)威就可以 “迎刃而解”的。當(dāng)公民的權(quán)利還缺乏基本的保障，社會(huì)對(duì)行政權(quán)從根本上還缺乏有效的約束機(jī)制，公民權(quán)利與行政權(quán)力之間就不可能形成真正的 “對(duì)峙”。面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體
“失衡 ”，憑借司法機(jī)關(guān)的微弱之軀去匡扶，難免獨(dú)木難支。何況，司法制度本身就浸沉在這個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。在社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨(dú)立和權(quán)威是無法期待的。它只能“在夾縫中生存，在困厄
中發(fā)展 ”。社會(huì)提供給行政訴訟制度的土壤并不肥沃，行政訴訟制度對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變所起的作用也極其有限。行政訴訟法宣示了法治的理想，卻無法成為我國憲政的出路。要走出行政訴訟的困境，除了司法制度自身的
完善，還有賴于一個(gè)能夠相對(duì)獨(dú)立于國家權(quán)力的市民社會(huì)的成長，有賴于民主、憲政的完善。這是一個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出完善撤訴審查制度、乃至超出行政訴訟制度的課題。
從長遠(yuǎn)的眼光看，體現(xiàn)司法職權(quán)主義特征的行政訴訟撤訴審查制度是我國法治建設(shè)的特定階段、特定情境的產(chǎn)物。人們對(duì)撤訴審查制度功能的期待，和對(duì)它失效的憂慮，都源于這特定階段和特定情境。也許隨著市民社會(huì)的
發(fā)育和民主制度的健全，以及司法權(quán)威的加強(qiáng)，公民可以理直氣壯地與行政機(jī)關(guān)抗衡，法院可以真正地行使撤訴審查的權(quán)力。但司法權(quán)威的加強(qiáng)更意味著法院可以大膽地判決被告敗訴，從而原告可以指望和要求法院直接下
判，而不是乞靈于法院的撤訴審查權(quán)。到了那一天，現(xiàn)行的撤訴審查制度的合理性是否也將大大消退 ?