[author]程金華
[content]
自德國社會思想家烏爾里?！へ惪嗽谌嗄昵疤岢觥帮L(fēng)險社會”（Risk Society）以來，這個概念便日益融入我們的日常生活和國家治理之中。今天，
我們很不幸地正如他所預(yù)見的那樣：坐在文明的火山口上。這次新冠病毒肺炎的發(fā)生、蔓延與傳播，典型地體現(xiàn)了風(fēng)險社會的各種癥兆。商務(wù)、就讀、旅
游等活動的國際化，把全球的人們拴在一起，都變成了“一根繩上的螞蚱”。雖然作為中國地理中心的武漢，有很大概率是本次疫情發(fā)生的肇始之地，但
是也有越來越多的信息指向了其他的可能性。關(guān)于本次疫情源頭的猜測，武漢大爆發(fā)之后在全中國形成的連鎖反應(yīng)，以及由此形成的國際性傳播和恐慌，
也再一次印證了貝克在后來所警惕的“全球風(fēng)險社會”。
不幸中的萬幸，經(jīng)過國人的努力，所有醫(yī)護人員的全力奉獻，以及武漢人民所不得不做出的巨大犧牲，肺炎疫情在我們國家里得到了有效的控制，整體情況
已經(jīng)明顯好轉(zhuǎn)。從中國抗擊肺炎疫情的經(jīng)驗看，應(yīng)對（全球）風(fēng)險社會需要各種力量擰成一股繩，以便最好地實現(xiàn)各種資源的匯集，打贏一場疫情防控的“
戰(zhàn)役”。毫無疑問，正如宣傳里經(jīng)常講的那樣，這是眾志成城的大事，需要所有力量的積極參與和配合。
面對這樣一個快速席卷全國、蔓延全球的災(zāi)害，政府當(dāng)仁不讓是所有力量中最重要的力量，并且，強勢高效政府在治理風(fēng)險社會中的價值毋庸置疑，尤其是在
“救災(zāi)時刻”中至關(guān)重要。
不過，在過去一段時間里，中國網(wǎng)絡(luò)上的輿情大致形成了兩種不同的趨向：一方面，一些公民在抖音、微信、微博等新媒體上以各種形式發(fā)自內(nèi)心地贊揚中國
政府的強勢舉措，形成了一股“還是咱們?！钡拿褡逯髁x驕傲情緒——當(dāng)然，這種驕傲情緒主要是在那些遠(yuǎn)離武漢、生命財產(chǎn)沒有受到疫情嚴(yán)重?fù)p害的人群中
傳播。同時，在另一方面，不少人士對政府做強制隔離的一些手段產(chǎn)生了懷疑和擔(dān)憂，尤其是部分手段有侵犯公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的嫌疑。
這兩種聲音所形成的張力，一定程度上撕裂著中國社會的民意，在各自的群體里找到了共鳴和歸屬，生動地折射出當(dāng)下中國社會的政治光譜?？梢哉f，民意的多
元和緊張沖突，在人類社會中從未缺席。但是，近年來，新媒體（尤其是自媒體）的狂飆突進，為中國百姓參與民意的塑造提供了相當(dāng)便捷的平臺與機會。這可
能是比哈貝馬斯講到的工業(yè)革命在歐洲帶來的“公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”更大范圍、更加深遠(yuǎn)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——在幾個世紀(jì)之前的歐洲，公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主
要是把新興中產(chǎn)階級帶進歷史的舞臺，提供了一種進行——有限范圍內(nèi)的——理性對話的機會，頗具建設(shè)性；而在當(dāng)下中國，這種“公眾領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”幾乎
是面向所有成年公民（只要用智能手機、發(fā)微信、玩抖音等），在提供新興中產(chǎn)階級更多機會進行理性對話的同時，也無形中提供了一種“全民輿論狂歡”的契
機，建設(shè)性和破壞性都十足，因此要更加認(rèn)真對待。
上述關(guān)于（中國）政府在疫情防控角色的兩種張力十足的輿情，在我看來，是一塊硬幣的兩面。它們所形成的對抗張力，根源自于人類社會在進行公共管理時所面
臨的權(quán)力（權(quán)利）配置悖論：通俗地講，政府權(quán)力不能太多，也不能太少。并且，這種權(quán)力配置悖論無處不在。在經(jīng)濟領(lǐng)域，長期任教于斯坦福大學(xué)政治系的著名
政治經(jīng)濟學(xué)家巴里·溫加斯特（Barry Weingast）就曾經(jīng)提出了一個著名的命題，即“經(jīng)濟系統(tǒng)里的最根本政治悖論”（the fundamental dilemma of an econo
mic system）：“一個足夠強大而有能力保護產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行合約的政府，也往往是足夠恣意去侵犯公民財產(chǎn)的政府”（參見Barry R. Weingast, “The Economic Ro
le of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development,” Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 11, No. 1, 1995,
pp. 1-31.）。類似的觀點也見之于經(jīng)濟學(xué)家諾斯、科斯和政治思想家福山等人的著作，以及世界銀行在1997年關(guān)于國家角色的年度報告。
科斯去世之前的最后著作是和王寧教授合作的《變革中國：市場經(jīng)濟的中國之路》。在這個非常有意義的著作中，兩位學(xué)者認(rèn)為：“國家面對的困境非常微妙。一方面
它能促進變革的進程，通過政治支持和強制手段讓其生效。而另一方面，當(dāng)制度本身違背了人們的意志時，國家這只曾經(jīng)的援助之手又會很容易變成高壓政治的鐵拳揮
向人民?！保_納德·科斯、王寧著：《變革中國：市場經(jīng)濟的中國之路》，徐堯、李哲民譯，中信出版社，2013年，第78頁。）我自己把這些在市場建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展
領(lǐng)域普遍存在的權(quán)力配置悖論歸納為“根本性國家-市場悖論”（the fundamental state-market dilemma,參見Jinhua Cheng, States, Intergovernmental Relations,
and Market Development: Comparing Capitalist Growth in Contemporary China and 19th Century United States, Palgrave Macmillan, 2019）。
從最近世界各國防控肺炎疫情的情況看，上述權(quán)力配置的悖論還不僅僅存在于經(jīng)濟領(lǐng)域，在社會治理等公共管理領(lǐng)域里都有類似問題。并且，權(quán)力配置的悖論不僅限于政
府-市場（社會）之間的權(quán)力（權(quán)利）配置，還同樣存在于其他的“塊”和“條”之間。
毫無疑問，災(zāi)害發(fā)生之后，政府的高效救助，是能否以最小代價戰(zhàn)勝災(zāi)害的前提。政府的高效救助有“外功”和“內(nèi)功”之別。政府救助的“外功”套路，往往顯得動靜
很大，風(fēng)風(fēng)火火，比如我們國家在“非典戰(zhàn)役”、“汶川地震”和本次疫情防控所展現(xiàn)出來的動員式救災(zāi)，更強調(diào)行政命令的管控和資源調(diào)配的支持。政府救助的“內(nèi)功”
套路，主要靠合理的法律規(guī)制和有效的執(zhí)行，讓國民和資源的流動有序，典型的例子是新加坡政府本次所采取的所謂“佛系”防控（此處借鑒了華山醫(yī)院感染科主任張文
宏醫(yī)生團隊撰寫的《全球流行背景下的國際間新冠防控策略比較及后續(xù)應(yīng)對措施思考》，此文發(fā)表在“華山感染”微信公眾號上）。
民眾固然可以——也應(yīng)當(dāng)積極開展——自我救助。但是，如同市場上的自由交易存在交易成本一樣，社會自發(fā)的救助會面臨著巨大的溝通與協(xié)調(diào)成本。此時此刻——即風(fēng)險
發(fā)生之后的“救災(zāi)時刻”，政府以垂直命令的方式進行資源調(diào)配，可以極大地降低救災(zāi)的協(xié)調(diào)成本，以相對更低的“交易成本”來提供“公共善品”（public goods）。我
想，這也是可以從科斯的“論企業(yè)的性質(zhì)”中衍生出來的道理。
但是，即便是在“救災(zāi)時刻”的危機管理之時，也無法對無邊無際的政府權(quán)力進行正當(dāng)化。從大的方面講，這里至少涉及到三對權(quán)力（權(quán)利）的分配與制衡問題，如果沒有處
理好，就可能出現(xiàn)一種情形：災(zāi)難雖然可能最終被“戰(zhàn)勝”，但是總體社會成本高昂。
與風(fēng)險社會的日常治理和“救災(zāi)時刻”的危機管理緊密相關(guān)的三對權(quán)力關(guān)系分別是：“政府權(quán)力vs.社會權(quán)利”、“中央權(quán)力vs.地方權(quán)力”、“行政權(quán)力vs.其他（立法與司法）政府權(quán)力”。
如果我們給上述三對關(guān)系的左邊主體都以無上的權(quán)力，這會塑造一個高度集權(quán)的中央政府，如果有需要，就可以動員全國性的資源去應(yīng)對災(zāi)難，并會——有時在表面上顯得——
高效、有力、有序。但是，與此同時，就往往可能出現(xiàn)社會自救乏力（因為社會權(quán)利不發(fā)達）、地方政府執(zhí)行不力（因為地方政府及其官員缺乏行動的政治產(chǎn)權(quán)激勵）、個體權(quán)利
千瘡百孔（因為行政權(quán)力不受約束過于強大）。在“救災(zāi)時刻”，這樣一種政治安排，相對容易鼓舞人心、振奮士氣，或許能夠迅速處理風(fēng)險社會所帶來的“國家外傷”。但是，
此種安排的整體成本也是極其高昂，長期的“國家內(nèi)傷”難以計量。
在救災(zāi)等社會管理領(lǐng)域，政府權(quán)力過于集中導(dǎo)致的“國家內(nèi)傷”之一是，平時缺乏自主權(quán)力（權(quán)利）的各種力量會慢慢蛻化成形態(tài)各異的“政治媽媽寶”，并形成對“政治家長”
的過度依賴，而喪失自主判斷、自我擔(dān)責(zé)、自我救助的基本能力。“政治媽媽寶”的基本特征是缺乏能力和擔(dān)當(dāng)。但是，不僅如此，“政治媽媽寶”有時候還非常自私。所以，最
糟糕的情形是，在政府權(quán)力過于集中的國家治理模式中，經(jīng)常會出現(xiàn)大量“又蠢又壞”的“政治媽媽寶”，一旦出現(xiàn)了瘟疫這樣的突發(fā)災(zāi)害，難以開展有效自救；不但幫不了忙，
而且總想著“甩鍋”。
當(dāng)然，反過來講，如果給予上述三對關(guān)系的右邊主體以無上的權(quán)力（利），則會塑造另外一種應(yīng)對風(fēng)險社會的治理格局：地方政府發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對區(qū)域性問題的速度可能會很快，社會
自救能力可能較強，能夠把很多小型災(zāi)害化解在無形之中，消滅在苗頭之時。但是，一旦因為技術(shù)或者其他原因，小型災(zāi)害演化成全國性甚至全球性的災(zāi)難時，這種政治安排就因
缺乏強有力的集權(quán)政府，而會顯得手忙腳亂、毫無章法。在這種模式之下，“國家內(nèi)傷”是各種力量各行其是、各自為政，造成整個國家治理的“四肢發(fā)達、頭腦簡單”。
由此可見，在經(jīng)濟建設(shè)、社會管理等諸多國家治理領(lǐng)域里，均存在著權(quán)力集中或者制衡的悖論。當(dāng)然，我們還可以對上述三對權(quán)力（權(quán)利）關(guān)系做更加復(fù)雜的理論推演，并形成不
同類型的治理格局。但是無論如何，上述悖論都會存在。這不僅僅是中國人面臨的治理難題，也是世界性的問題。
那么，如何解決這個問題？坦誠說，很難。以中國為例，一部歷朝歷代的治理歷史，就是上述三對權(quán)力（利）關(guān)系的演變史。錢穆先生的經(jīng)典著作《中國歷代政治得失》也基本上從
上述三個角度去分析歷朝歷代的治理得失。至今，我們還在努力探索，道路很曲折，但是還沒有找到一個完美的方案（有興趣者可以參見王紹光主編《理想政治秩序：中西古今的探
索》，三聯(lián)書店，2012年版）。
當(dāng)然，問題是世界性的。
在政治光譜的另一端，是美國的權(quán)力配置與治理模式。傳統(tǒng)上，美國模式經(jīng)常為世人所稱道。比如，在《論美國的民主》中，托克維爾對美國模式做了很高的評價：“為了把因國家
之大而產(chǎn)生的好處和因國家之小而產(chǎn)生的好處結(jié)合起來，才創(chuàng)立了聯(lián)邦制度?？疾煲幌旅览麍院媳妵涂梢钥吹剿鼜牟捎眠@種制度當(dāng)中獲得的一切好處。在中央集權(quán)的大國，立法
者必須使各項法律具有一致性，而不能帶有地方和習(xí)俗的差異。立法者決不處理特殊事件，職能按正常情況立法。這樣，人民就必須服從立法的需要，因為立法不能服從人民的需要
和習(xí)俗。這正是國家動亂和多難的一大原因。在聯(lián)邦國家，就不存在這樣的弊端，因為國會只制定全國性的主要法令，而法令的細(xì)目則留給地方立法機構(gòu)去規(guī)定。主權(quán)的這種劃分對
聯(lián)邦的每個成員的好處，無論是怎樣想象都不會過分?！?/span>
但是，雖然在“常態(tài)政治”下，權(quán)力制衡提供了很好的政治穩(wěn)定裝置，不失為一種好的制度安排，但是在“救災(zāi)時刻”，也會出現(xiàn)“扯皮”問題。（注：在十多年前的金融危機發(fā)生
之后，美國政府的金融救市就出現(xiàn)了難題。我曾經(jīng)寫過一個評論，以“金融救市與權(quán)力制衡難題”為題刊登在《法制日報》（2008年11月9日）上，文后一起附上，請大家參閱。）
最近一陣子，從媒體上陸續(xù)傳來的碎片化新聞信息看，美國政府內(nèi)外的各種力量就如何應(yīng)對此次肺炎出現(xiàn)了重大分歧。至今，還沒有看出來“美國方案”是什么。（由于種種原因，我
本人能得到的美國新聞非常有限，所以請讀者自行判斷是否有“美國方案”，如果有的話，自行研究“美國方案”是什么。）在全球化已經(jīng)深入到骨髓的新時代，我衷心希望美國和其
他國家一樣，能夠順利過關(guān)。否則，危巢之下，焉有完卵？！不管美國政府采用何種方案來應(yīng)對本次肺炎疫情，有一點是明確的，美國的權(quán)力配置模式在近年來也面臨著越來越多的問
題，正如福山所言，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“政治頹敗”（political decay）！
所以，如何在風(fēng)險社會日益成為治理常態(tài)、“救災(zāi)時刻”頻繁出現(xiàn)的今日，給上述多重的權(quán)力（權(quán)利）配置悖論破題，時不我待。
在對十九世紀(jì)美國和當(dāng)代中國市場建設(shè)比較研究的基礎(chǔ)上，我曾經(jīng)提出了“政府間關(guān)系雙重轉(zhuǎn)型”的改革思路，以破解中國長久以來“一放就亂、一收就死”的中央與地方之間權(quán)力配
置的難題（參見Jinhua Cheng, States, Intergovernmental Relations, and Market Development: Comparing Capitalist Growth in Contemporary China and 19th Century Uni
ted States, Palgrave Macmillan, 2019）。在我看來，通過特定領(lǐng)域的集權(quán)以及另外一些領(lǐng)域的分權(quán)同步改革，在理論上，實現(xiàn)中央和地方政府的“雙強化”，以落實《中華人民共和
國憲法》第三條所規(guī)定的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，并非沒有可能。中央和地方的“兩個積極性”和“雙強化”，就是要破解上述要么“
政治媽媽寶”泛濫，要么“四肢發(fā)達、頭腦簡單”的困境。同理，通過合理的治理策略調(diào)整，同步實現(xiàn)政府與社會的“雙強化”，行政與立法/司法的“雙強化”，也不是沒有可能。
在治理模式的選擇中，一個非常糟糕的觀念是：地方政府強大了，中央就會一定弱?。换蛘?，社會強大了，政府一定會弱小。事實恰恰相反，地方政府強大了，中央才有更多的資源和力
量可以調(diào)度；只有社會強大了，政府才更可以實現(xiàn)“四兩撥千斤”的治理效果。一個真正熱愛家人的家長，又有誰會真正希望自己的孩子都是“媽媽寶”呢？！衷心希望本次肺炎災(zāi)害的
沉重代價，轉(zhuǎn)變成最終能夠有效推動中國國家治理體系與能力現(xiàn)代化的學(xué)習(xí)成本。當(dāng)然，在理念轉(zhuǎn)變和制度設(shè)計上，還需要政治家的智慧與魄力。
無論如何，代價已經(jīng)足夠沉重。希望下一次“救災(zāi)時刻”來臨之際，我們已經(jīng)準(zhǔn)備好了。受難者千古！
2020年3月1日于上海寓所