[author]楊力
[content]
中國司法體制改革的重大現(xiàn)實命題
——司法體制改革試點的
上海樣本研究
*楊 力
上海交通大學凱原法學院長聘教授摘 要：當前中國新一輪的司法改革以上海等地區(qū)先行改革為試點，采取了“建構(gòu)與試錯相結(jié)合”的方案，鼓勵少數(shù)被確定的地方司法機關(guān)在不妨害基本法律原則的前提下，推
動改革試點，以便發(fā)現(xiàn)某一改進方案、最佳改革進路以及成功的可能條件。作為改革首批試點及已取得的階段性成果，司法體制改革的“上海樣本”具有極為重要的代表意義。
全面收集和梳理上海司法改革試點以來取得的主要成果和經(jīng)驗，并從價值目標、邏輯推演、制度銜接等方面給予客觀的評價，以“一盤棋”的思路審慎地對其中的若干攻堅難
題進行深度分析，進而在司法體制改革的基本思路、推進模式和運行機制上，乃至從制度架構(gòu)、區(qū)域治理等更為廣闊的層面提出破解之道。
引言
截至2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組相繼審議通過了《關(guān)于深化司法體制和社會 體制改革的意見及貫徹實施分工方案》、《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》
、《上海市司法改革試點工作方案》，緊接著，最高人民法院也公布了《人民法院第四個五年改革綱要》。 隨之，中國司法體制改革第一批試點中唯一作為直轄市的上海司法體制
改革拉開了序幕。
以往司法改革的突出問題在于“全局性缺失”，思路和步調(diào)不統(tǒng)一，缺乏整體規(guī)劃和布局，乃至“兩高”協(xié)調(diào)逐漸力不從心。與之相應(yīng)，地方性司法改革受限于狹窄范圍，各自為政，
主體客體、上下層級、前后銜接、系統(tǒng)內(nèi)外缺少邏輯連接和制度照應(yīng)，導致了改革隨意性大、偶然性強，部分改革舉措甚至被詬病涉嫌越權(quán)違法，嚴重影響了司法改革的效果。
中共十八屆三中、四中全會改變了“兩高推動和主導，體制內(nèi)以機制為主線的修修補補”， 敲定由“中央主導及規(guī)劃的全面深化改革，觸動司法的體制障礙和深層問題”，以完善司法
人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下司法機構(gòu)人財物統(tǒng)一管理為切入口，進一步全面推動體制性改革。其中，最大的亮點就是“堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”思
路，旨在“去地方化”和“去行政化”，此輪司法改革涉及體制性變動，“覆蓋了司法機構(gòu)與政法委、公安、司法行政、國安和信訪之間的職權(quán)優(yōu)化配置，已牽扯到多方利益、作業(yè)面廣
、流水線長、程序復(fù)雜且難度較大?！币虼?，進入深水區(qū)的司法體制改革由中央統(tǒng)一籌劃和部署，勢在必行。
不過，鑒于中國國情很不平衡，“城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴大”，且地區(qū)之間差異呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性；與此同時，為提升司法公信力，近年來地方性試點改革十分活躍，也
在相當程度上為若干法律的修訂和形成改革指導意見提供了堅實的基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗。所以，這一輪改革選擇以上海等地區(qū)為先行試點，低風險地采取了“建構(gòu)與試錯相結(jié)合”的方
案，鼓勵少數(shù)被確定的地方司法機關(guān)在不妨害基本法律原則的前提下推動改革試點，以便發(fā)現(xiàn)某一改進方案、何為最佳改革進路以及成功的可能條件。很顯然，這次司法改革強調(diào)
加強中央主導和整體推進，與仍然重視地方探索和試錯之間，沒有截然對立或非此即彼，只是側(cè)重點有所不同。未來中國司法體制改革將會繼續(xù)沿著“中央主導”和“地方探索”兩條
路徑，逐步推向深入。
其中，面向當下司法體制改革最大亮點的“批次化地方試點”研究，主要包括三類：（1）立足于司法改革頂層設(shè)計的宏觀視角，針對上海等試點省份的改革布局所作的“應(yīng)然”研究。
比如，國家治理現(xiàn)代化與地方試點司法改革的關(guān)系、推動地方司改試點的基本定位與方法、省級以下人財物統(tǒng)管的法律障礙、走向統(tǒng)管后司法內(nèi)部行政的強化、地方司法與行政管
轄的適度分離等。（2）從地方司改的微觀上，面向具體審判權(quán)運行方式的創(chuàng)新展開的“經(jīng)驗性”研究。包括：彰顯地方知識的多元解紛機制、協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、審判長主任檢察官
司法責任制、巡回審判運行機制、法官助理制度。（3）從宏觀、微觀交集的中觀層面，指向設(shè)立底線標準和提出倡導性方向的“兩個向度”研究。譬如，法官檢察官員額制及優(yōu)化、
法官檢察官遴選制度、司法人員待遇差異化和“提低填谷”。不過，目前學術(shù)界尚沒有針對此輪上海司改實施以來階段性的經(jīng)驗提煉、合理性反思和全面評估。
毫無疑問，作為改革首批試點及已取得階段性成果的突出腳注，司法體制改革的“上海樣本”具有極為重要的代表和示范意義。雖然它只是局部的試點改革而不宜被簡單復(fù)制，但作為
改革“尖兵”的一舉一動所引起的效應(yīng)、累積的經(jīng)驗和凸顯的難題，頗為值得全面盤點和及時評估。本文在國內(nèi)極少數(shù)對“上海方案”在改革之初進行過預(yù)判或解讀的基礎(chǔ)上，以相對
復(fù)雜的法院改革為主線，全面收集和梳理推動上海地方司改試點以來取得的主要成果和經(jīng)驗，以及從價值目標、邏輯推演、制度銜接等方面給予最為客觀的評估。
當然，上海的試點改革只是“與當?shù)厮幍慕?jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(yīng)的改革”，而不宜用“先 進”、“落后”這樣的詞匯來評價可能由于地區(qū)發(fā)展不平衡所導致的改革試點經(jīng)驗的差異性
。面對“上海樣本”進行評估的精準定位，只是基于地方在司法改革中能動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，上海在積極尋求既適于本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段，又能促進糾紛解決和正義實現(xiàn)的
各種舉措方面所取得的成就和遭遇的問題；同時，突出借助小規(guī)模的試點來檢驗改革的優(yōu)點和不足，因為上海改革涉及改革的共性問題，也有上海類似區(qū)域應(yīng)予特別或優(yōu)先關(guān)注的
問題?；诖?，本研究將在對上海試點的科學甄別、系統(tǒng)評估之后，以“一盤棋”的思路審慎對其中的若干攻堅難題進行深度分析，嘗試在司法體制改革的基本思路、推進模式和運
行機制上，乃至從制度架構(gòu)、區(qū)域治理等更為廣闊的層面提出破解之見；同時，又驗證其與地方性司法改革之間的嵌入性、可行性以及未來類似地區(qū)的可復(fù)制性，進一步探索提出
后續(xù)優(yōu)化改革的建設(shè)性方案。
一、落實司法改革“上海方案”的主要成就
作為目前唯一經(jīng)過中央深化改革領(lǐng)導小組批準的試點方案，改革之初的上海方案落地延續(xù) 了“半公開改革”的慣性，沒有向全社會公布方案全文，但經(jīng)歷了第一階段試點后的改革路徑
實際上已比較清晰。此輪司法改革試點的思路，是以“影響司法公正”和“制約司法能力”的若干深層次問題為切入點，尤其強調(diào)著力于以頂層設(shè)計破解體制性、機制性和保障性難題。
同時，落實在改革方案上，又關(guān)注于讓改革得以松緊適度地釋放了新一輪司改在局部先行先試的合理空間，以及把已走向深水區(qū)司改的關(guān)鍵議題和優(yōu)先議題以先易后難的方式漸次
穩(wěn)妥地推動展開，目前已取得了共識性基礎(chǔ)上的階段性成果。
（一）人員分類管理的架構(gòu)基本建成
改革中居于基礎(chǔ)性地位的是司法人員分類管理制度的建成。落地運作的上海試點方案以三 級法院的審級職能、不同區(qū)域的案件變化、現(xiàn)有資源的配置狀況等多項指標為測算依據(jù)，
敲定了在五年的過渡期內(nèi)，原則上逐漸把“所有”法院人員按照法官33%、審判輔助人員52%、司法行政人員15%的比例劃入三大類，目的是把占比85%的絕對多數(shù)司法資源投放到
審判一線；同時實行分類管理，讓法官得以專注于審判核心事務(wù)，提升司法資源的效能。無疑由于分類后的法官員額大幅度“縮水”，除了正常離職、退休人員，必然會有相當比例
的司法人員，甚至部分原來享有審判權(quán)的人員被排除在員額之外，因此挑動各方神經(jīng)而成為關(guān)注的焦點。
依據(jù)這一框架，上海試點設(shè)計了“崗額適配”的定崗、入額和遴選機制，建立了法官動態(tài)管理和員額退出機制。一方面，在入額上采取“分類定崗”。以公平公正、差額擇優(yōu)和分期分
批為原則，設(shè)定入額門檻，以序列征詢?yōu)槠瘘c，公開崗位職責，讓司法人員結(jié)合個人意愿、能力與崗位職責的匹配度加以自主選擇，且對入額后的履責和退出一并作出承諾；同時
視不同情況，通過認定考核、入額考試（省級統(tǒng)一命題筆試、各法院分別面試和推薦）兩種路徑，提經(jīng)市法官遴選（懲戒）委員會確認或遴選后，最終完成分類定崗。根據(jù)首批入
額的情況，已入額法官的比例控制在27%左右，做到既選出優(yōu)秀法官，又兼顧歷史和現(xiàn)有法官實際，保持隊伍平穩(wěn)過渡，同時為今后法官助理的入額留有余地。另一方面，入額后
又實行“動態(tài)管理”。已相應(yīng)制定了試行的考核辦法，建立起宏觀與中觀管理兼顧、剛性與彈性并存的員額管理體系，強調(diào)對入額法官進行年度性的常態(tài)考核，對不合格的法官予以
調(diào)整和退出員額，打破了入額終身制。
與之相應(yīng)，以上指向司法人員的“分類”、“縮水”和“精英化”改革，為適時地建立起符合中國法官職業(yè)特點的職業(yè)保障制度奠定了堅實基礎(chǔ)，得到了上海地方職能部門的支持。目前，
上海已建立起與法官單獨職務(wù)序列配套的薪酬制度，將法官薪酬與法官等級掛鉤，以原有年度薪酬為標準平均上浮43%。該方案已報中央政法委批復(fù)同意，進入方案細化實施階段。
（二）省以下人財物統(tǒng)管仍在探索之中上海正在逐步完善和健全法官遴選和晉升的辦法、條件和程序，已初步形成了全市法官“統(tǒng)一提名、分級任免”的管理新格局。尤其值得一提的是成立了法官遴選（懲戒）委員會，
在市高級法院、市檢察院設(shè)立辦公室，附設(shè)遴選（懲戒）委員會專家?guī)斓某蓡T，其中首批受聘 的15名委員包括7位專門委員和8名專家委員。主要職能包括遴選、擇優(yōu)選升和對嚴
重違紀懲戒。該委員會已經(jīng)分批從提交的數(shù)批法官助理以及首次從報名的法律學者和律師候選人中， 按照1.2∶1差額遴選法官，只是來源于學者和律師的遴選情況不夠理想。
而在“財”和“物”方面，上海正在建立全市司法機關(guān)經(jīng)費統(tǒng)一管理和資產(chǎn)統(tǒng)一管理機制。改革后，落實“收支兩條線”管理，各級法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財產(chǎn)和追繳的贓款贓
物，全額上繳市級國庫；各區(qū)縣法院作為市級預(yù)算單位，納入市級財政統(tǒng)一管理；區(qū)縣法院各類資產(chǎn)，由區(qū)縣劃轉(zhuǎn)市相關(guān)部門統(tǒng)一管理。這樣有助于形成符合分類管理要求的經(jīng)費分配
體系，為司法機關(guān)依法獨立公正行使司法權(quán)提供可靠保障。
（三）審判權(quán)運行機制的改革初顯成效“去行政化”是此輪司改的兩大核心任務(wù)之一，集中體現(xiàn)在涉及審判權(quán)的權(quán)限劃分、職責配 置和責任追究等運作機制改革之中。上海前期試點的突出經(jīng)驗，在于通過極為清晰地劃定審判
權(quán)、審判管理權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，很好實現(xiàn)了“讓審理者裁判、由裁判者負責”。
一方面，是審判權(quán)的“放”，核心是建立獨任法官、合議庭辦案責任制。其中，在推動合議 庭辦案責任制的改革中，以一線審判資歷和經(jīng)驗作為重要衡量標準，借助于先行確認優(yōu)秀、資
深的法官擔任審判長，賦予其在主持案件庭審、控制審判流程、組織案件合議、避免程序瑕疵、 簽發(fā)裁判文書等方面的崗位職責。同時，又進一步敲定了合議庭作為法定審判組織，
對案件審理共同負責的法律屬性，裁判文書由簽發(fā)制改為聯(lián)署制。試點以來，合議庭內(nèi)部運行更加規(guī)范，“合而不議”、“參而不審”、“形合實獨”等現(xiàn)象有了較大程度的改進，以往權(quán)責
不清、責任追究難落實的情況也得以扭轉(zhuǎn)和改變。另外，“以法官助理為核心”的審判輔助事務(wù)工作模式初步建成。上海的前期試點是視不同法院的實際情況，把法官助理與入額法官的
配比設(shè)定在1∶1至1∶2的區(qū)間內(nèi);讓法官助理列席庭審、裁判署名和應(yīng)接受回避申請，明確其初步審查案件、庭前調(diào)解、庭前調(diào)查、財產(chǎn)保全、庭前證據(jù)交換、排期開庭、參與庭審、
梳理歸納爭議焦點文書和根據(jù)法官意見撰寫裁判文書等具體工作職責；對其實行單獨序列考評，賦予審判長相當?shù)目冃гu價權(quán)。該模式實施以來，法官助理為入額法官“減負增效”的效
應(yīng)逐步顯現(xiàn)。
另一方面，是審判管理權(quán)的“收”，讓審判管理權(quán)的邊界得以合理回歸。包括建立起審判管 理權(quán)力清單制度，尤其是強調(diào)法無授權(quán)不可為，包括院庭長不得越級或超越分管范圍管理，不
得強令獨任法官、合議庭改變評議意見等；審委會委員、院庭長從原來“審批案件”向“審判案件”轉(zhuǎn)變，根據(jù)入額與否被編入各個合議庭，以法官身份直接辦案；審委會回歸面上指導職能
，所討論案件的范圍須嚴格過濾，且實行討論案件公開機制，當事人可對審委會委員申請回避或提交新的辯論意見，前期試點法院提交審委會討論案件的比例已低至0.1%。
接下來，又如何進一步防范審判權(quán)的“放”與審判管理權(quán)的“收”之間在彼此消長之后所造成的審判監(jiān)督弱化，以及隨之而來的審判質(zhì)量風險呢?上海的試點法院經(jīng)過反復(fù)斟酌后一致認為，為
了法院去行政化而“廢止內(nèi)部監(jiān)督”的釜底抽薪改革不足取，而是要在強化獨立審判的同時，按照司法規(guī)律的要求推進審判監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變和更新。
第一，強化審判流程監(jiān)督。整合了審判監(jiān)督資源對審判流程的全方位督導，建立問題倒逼機制，重點對延長審限、改判、發(fā)回重審、再審、轄區(qū)內(nèi)影響較大、群眾反映強烈的問題予以
實時評查。同時，建立體系化的司法廉潔監(jiān)督機制，內(nèi)部通過制定法官權(quán)力清單、過問案件記錄備案、涉廉事項報告、“一方退出”為主的執(zhí)業(yè)回避等制度，強化對審判監(jiān)督的全程留痕和
動態(tài)監(jiān)控；外部則借助于案件廉政回訪、設(shè)立判后答疑窗口、建立法院外網(wǎng)和官方微博等。
第二，審判資源優(yōu)化配置。借助于案件的繁簡分流，讓資歷較深的法官承擔重大、疑難、復(fù)雜案件的審判工作，同時年輕法官更多承辦事實和法律關(guān)系相對簡單的案件，以保證辦案數(shù)量
和審判效率。在此基礎(chǔ)上，又建立了適用法律統(tǒng)一的機制，強化同類案件的宏觀指導，對個案提供智力支持。比如，審委會定期通報已形成的同類案件處理規(guī)則，以及適度審慎地發(fā)揮專
業(yè)法官會議等資源的作用，當然，獨任法官或合議庭以外的所有內(nèi)部規(guī)則和會議意見，都只是供獨任法官或合議庭參考，案件處理結(jié)果最終由獨任法官或合議庭確定。
第三，責任追究與評價考核。把法官辦案差錯的認定標準，合理區(qū)分為一般差錯責任、重大差錯責任和違法審判責任。審判長因未適當履行崗位職責而造成差錯案件的，應(yīng)承擔主要責任
，合議庭成員根據(jù)分工和表決分別承擔不同責任。相應(yīng)地，輔以有效銜接的對法官評價、問責、懲戒和退出機制，以及探索建立合議庭成員的互評和引入院外的第三方評價，涉及案件差
錯責任的則納入業(yè)績檔案，影響到法官考核、評優(yōu)和職務(wù)任免。
（四）上海特色的司法公開位居前列
以被最高法院確定為審判流程、裁判文書和執(zhí)行信息的司法公開試點為契機，堅持“公開是原則、不公開是例外”，又以解決“六難三案”問題為重點，使司法公開在上海的試點富有特色，
相當程度地保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，陽光司法透明度名列前茅。
主要包括：以庭審全程錄音錄像、推進案件庭審網(wǎng)絡(luò)直播公開審判流程，讓依法可公開的生效判決書全部上網(wǎng)，以及借助于公布執(zhí)行進度、執(zhí)行結(jié)果和失信被執(zhí)行人信息等；建立了全 國
第一家集聯(lián)系法官、案件查詢、訴訟咨詢等八項主要訴訟服務(wù)功能和微信、微博、移動互聯(lián)網(wǎng)、APP等先進信息技術(shù)為一體、審級法院協(xié)同、統(tǒng)一對外的“一門式”12368訴訟服務(wù)平臺，已
處理各類訴訟服務(wù)需求數(shù)十萬件，滿意率評價很高；開發(fā)為律師提供網(wǎng)上立案、閱卷和查詢等24項服務(wù)的平臺，已有接近一半的律師使用該平臺；此外，很好落實最高法院人民陪審員“倍
增計劃”，推進了司法民主程度。
（五）人權(quán)司法保障的制度得以強化除了以往的冤假錯案防范，以及罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等原則的貫徹外，上海的此輪改革突出了被告人、辯護人申請啟動證據(jù)收集合法調(diào)查程序的配套制度建設(shè)。而在作為
這一輪國家治理重點之一的減刑、假釋問題上，上海更加嚴格規(guī)范了該類案件審理，尤其是重點加強了對職務(wù)、金融和涉黑“三類犯罪”的監(jiān)管，裁定不予減刑、假釋同比下降。另外，隨著
涉訴信訪的機制完善，導入訴訟的信訪案件有所回升。
（六）司法與行政轄區(qū)分離局部實現(xiàn)推動“兩個轄區(qū)”的分離。一方面，沿著司法轄區(qū)跨越行政區(qū)域的思路，2014年12月成立了上海市第三中級人民法院、上海知識產(chǎn)權(quán)法院。市三中院作為跨行政區(qū)劃的法院，負責審理以市
級政府為被告的一審行政案件、以市級行政機關(guān)為上訴人和被上訴人的二審行政案件（不包括知識產(chǎn)權(quán)案件）、市檢三分院提起公訴的案件、由上級法院指定管轄的其他案件；而完全新
組建的知識產(chǎn)權(quán)法院，則依法審理知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件。同時，又正在探索在現(xiàn)有的市三中院、鐵路中院和知識產(chǎn)權(quán)法院建制分立的基礎(chǔ)上，推動審判獨立基礎(chǔ)上的“行政合署”，以
體現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置的精簡、高效和扁平化。另一方面，區(qū)別于普通的派出法庭建制，以上海建成全國首個自貿(mào)試驗區(qū)為契機，設(shè)立了自貿(mào)區(qū)法庭，并且根據(jù)改革推向深入后上海自貿(mào)區(qū)域的“
不斷擴容”，建成了相對獨特的“彈性”、“縮編”版的司法轄區(qū)飛地。逐步形成了專業(yè)化審判、便利訴訟、多元化解、外國法查明、風險預(yù)警等符合自貿(mào)區(qū)特點的審判工作體制機制。
二、改革試點的評估、邏輯和可復(fù)制經(jīng)驗
在“激進”與“保守”之間，上海的司改方案比較激進，“貨真價實”地貫徹了中央的改革意圖，打破和超越了以往系統(tǒng)內(nèi)改革的窠臼和屏障，這也導致不少改革攻堅舉措仍在繼續(xù)推進之中，較
難畢其功于一役。基于此，目前對“上海樣本”的評估，宜以“階段性目標”為標準，把上海方案已經(jīng)實施以來涉及的基本思路、價值立場、配套制度、機構(gòu)變化、角色分工、資源配置等改革
核心要素，聚攏成一個比較完整的系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)，在充分尊重司法共性和審判規(guī)律的基礎(chǔ)上，對司法改革“上海樣本”已取得的以上成就進行客觀性評估，為后續(xù)改革提供基石。
（一）上海樣本的面上評估毫無疑問，區(qū)別于以往以形式性、技術(shù)性和程序性為主線的“機制性”局部修正，當前的“體制性”司法改革進入攻堅階段，牽涉的各方利益都會被過分渲染或擱置架空，逐項改革舉措都存
在被選擇執(zhí)行的風險。所以，被作為試點領(lǐng)頭雁的上海在方案制定之初，比較徹底放棄了局部利益，以“經(jīng)驗復(fù)制”和“改革試錯”為兩個出發(fā)點，堅決而有效地將中央的改革意志全面穩(wěn)健落
地，使得上海司改具有顯著的頂層設(shè)計特征。
首先，改革已在整體推進的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了重點突破。司法權(quán)作為中央事權(quán)，決定了帶有基礎(chǔ)性、全局性內(nèi)容的宏觀改革應(yīng)由中央統(tǒng)一推進，指向中觀、微觀層面的改革則是由中央和地
方共同推動，抑或在中央指導下審慎推動。據(jù)此，目前的上海試點，許多是中央主導下的地方立法、行政、司法機關(guān)和社會各界廣泛參與及協(xié)同改革的“破冰”成果，絕不是地方法院獨撐
大局而能為之。比如，上海法院以嚴格入額的低位比例，讓進一步走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化的法官薪酬職業(yè)保障與所承擔的法定職責相匹配，同時又正在爭取列入省級人大議事范圍；員額法
官的遴選是在政法委、法院、公務(wù)員局、權(quán)威學者、律師代表和地方各級人大的協(xié)同 下完成的；而在省以下人財物的統(tǒng)管上，除了協(xié)調(diào)完成法院的遴選（懲戒）委員會、財政收 支和資
產(chǎn)管理全部納入市級財政，事務(wù)性管理上則根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)采取了不同的統(tǒng)管形式， 在法官任免、法官紀律約束和重大事務(wù)管理上“高度集中”，而在機關(guān)內(nèi)務(wù)管理則“適度放權(quán)”，以避免
過度扁平化導致的管理效率低下；而新設(shè)立的上海三中院、上海知識產(chǎn)權(quán)法院，以及三院在審判獨立基礎(chǔ)上的“行政合署”，則更是基于中央統(tǒng)一部署，地方各相關(guān)部門互為犄角的共同成果。
其次，改革在開拓性基礎(chǔ)上確保了試點進程張弛有度。它在法官員額的比例敲定及漸進落地這一基礎(chǔ)性問題上體現(xiàn)得尤為明顯：上海的司改試點根據(jù)了法院轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口
數(shù)量、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，比較科學地量化確定了三級法院的法官員額。上海的改革以獨任法官和合議庭
負責制的改革，把優(yōu)秀的審判資源集中到一線辦案崗位，減少非辦案崗位員額；又以崗額的適配評估、業(yè)績評價體系和法官問責方法，匠心獨具地形成員額的資格認定和考核、 入額與退
額的員額動態(tài)管理機制，保證了工作不斷檔；以面向法院所有人員、提供5年多次 入額的空間，緩解了不同崗位的入額差別性沖突，又給未來的科學發(fā)展留下了足夠空間，使 得人員不斷層。
再次，改革基于中央底線拓展了地方能動空間。上海的司改試點在地方能動空間的拓展上， 根據(jù)中央所設(shè)定的底線標準和倡導性方向，重點對地方法院在區(qū)域司法標準確立的權(quán)限、程序
、效力進行了探索。新設(shè)自貿(mào)區(qū)法庭推出的極為獨特而透明的審判工作體制機制、被告人和辯護人申請證據(jù)收集合法調(diào)查的啟動、法官辦案差錯的層次標準及責任追究的差別性、裁判文書
的合議庭合署簽名和責任比例分擔的落實等。而對于以上地方標準的“確定性”，上海的試點司改強調(diào)了宜由高級法院統(tǒng)一制定或確認標準，以避免地方司法標準過于分散；地方司法標準不
能違反上位法，且只有在上位法模糊、缺位的空間內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)實際情況予以細化或先行先試；不統(tǒng)一的地方標準全部公開；下級法院的地方標準應(yīng)報備，上級法院認為地方標準違背上
位法和國家政策，或含有整體性地方保護內(nèi)容的，有權(quán)撤銷。
最后，改革又融入了地方治理共識的司法環(huán)境構(gòu)建。推動上海的司改試點已成為“區(qū)域司法環(huán)境軟實力”的地方治理共識的核心部件，極具復(fù)制和樣板意義。當前法律界對由中央和 “兩高”統(tǒng)
領(lǐng)司改的意義認知一致，而對于參與地方治理的深層意義尚未形成共識。事實上，區(qū)域發(fā)展不平衡難以避免導致司法發(fā)展不平衡，因此改革應(yīng)立足于“發(fā)展階段性特征”?？梢哉f，上海的前
期司改就是依據(jù)當?shù)氐纳鐣A(chǔ)、現(xiàn)實風險、資源配置、成本效益、制度成敗和實施條件，甄別和評估不同選項后形成的成果，突出表現(xiàn)為對試點短期內(nèi)加劇的“案多人少”問題的回應(yīng)。上
海司改試點能動地置身于提升區(qū)域司法環(huán)境的境界，正向度地借力上海市政府2015年1號課題的“行政治理條權(quán)下沉改革”、中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的國際慣例接軌及隨之商貿(mào)調(diào)解上位
、行業(yè)性糾紛解決機構(gòu)在上海走向監(jiān)管松綁的門檻準入、訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變等，從零散差異向系統(tǒng)整合。
（二）改革試點的內(nèi)在邏輯接下來，已取得“改革階段性成果”和獲得“面上向好評估”的司改上海樣本，它背后的內(nèi)在邏輯和波及效應(yīng)到底是什么?這涉及改革試點的政治定位、法律定位和功能定位。
司改上海試點的內(nèi)在邏輯，堅持了從不同地區(qū)、不同層級的司法工作實際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵試點地區(qū)在具體改革措施上積極探索，分類分層研究提出了實施方案，絕不搞“一刀
切、齊步走”。不過更為重要的，司改試點堅決貫徹了中央確定的政策方向，以實現(xiàn)司法的公正、高效和權(quán)威為目標，以司法公開和人權(quán)保護為兩個衡量標準，以外部司法體制結(jié)構(gòu)改革、
內(nèi)部機制的完善和司法主體能力建設(shè)為三大支柱，形成“一盤棋”的格局，協(xié)調(diào)和凝聚各方資源和力量積極穩(wěn)妥推進。歸納起來，上海試點的內(nèi)在邏輯主要包括以下幾個方面：
第一，改革布局的計劃性和系統(tǒng)性。當下中國司改已進入深水區(qū)，改革措施一旦不能對相關(guān)因素作出預(yù)先反應(yīng)，就必然受到系統(tǒng)其他要素的限制，導致改革的保障和配套措施跟不上、制度
銜接和部門配合出問題以及部門和地方割據(jù)后的做法不一，嚴重影響司法改革的效果。所以，被關(guān)注度極高的上海改革試點全面謀定而動，尤其強調(diào)開拓試水的要素協(xié)同推進。一開始就抓
準要害從“混編”的司法人員分類破題，設(shè)定了全國所有試點中法官員額降幅最大的“橄欖形”法院人員架構(gòu)，以法官崗位的稀缺性為軸點，配以崗額適配的雙選、員額的認定和考核以及遴選委
員會的選拔，設(shè)置和提高法官的準入門檻，奠定了推動法官走向職業(yè)化和專業(yè)化的基石。在此基礎(chǔ)上，又沿著四個方向把改革推向深入：一是改變“行政化”的審判管理。以獨任法官和合議庭
責任制為切入點，輔之以削減院長庭長的行政性權(quán)力、矯正 “多頭處理一案”和“集體會議審判”的流弊。二是排除“地方化”的審判干預(yù)。除了共識性的省以下人財物統(tǒng)管，突出了在財、物的收
支上完全“隔斷”與地方關(guān)聯(lián)，放棄了法院收支匯繳層級的差別對待、市縣向省級財政轉(zhuǎn)移支付等方案。三是加強“正當化”的審判監(jiān)督。強調(diào)了“去行政化”只是意味著審判管理部門不能超越獨
任法官和合議庭，但不能將正當?shù)膶徟斜O(jiān)督與不當干預(yù)相混淆，畢竟它是司法產(chǎn)品輸出鏈條的質(zhì)檢環(huán)節(jié)。四是強化職業(yè)保障和司法責任制。為了防止司法腐敗，建立起了符合法官職業(yè)特點的
薪酬和身份保障制度，使法官序列與行政職級脫鉤，實行單獨序列管理；同時又通過審判過程的透明化、判決和執(zhí)行的公開化和司法參與方式的制度化，杜絕瀆職枉法現(xiàn)象?？梢哉f，以員額
制為起點的內(nèi)部和外 部體制機制改革，涉及邏輯連貫性的許多要素之間的環(huán)扣和輔成性，乃至已是互為因果。因此，審慎起見的上海試點改革采取 “報批”、“備案”等計劃性方式，相當程度上
確保了改革的系統(tǒng)要素協(xié)同得以實現(xiàn)。
第二，改革立場的自主性而非依附性。“自主”相對域外中心主義的“依附”，指向上海的改革試點不排斥開放性，又貼合階段性的本土實情。以改革法官的選任程序為例，為了防止法 院過分受
制于某一機構(gòu)，沒有參照國外主流的立法機關(guān)、大法官、委員會或行政首長“擇一是從”的選任制，而是采取“混搭模式”，即法院序列征詢、入額考核（考試）、崗位雙向選擇、遴選委員會薦任
、黨組審議調(diào)配、人大職務(wù)任免六道工序。尤為值得一提的是，法官入額沒有步趨于帶有慣性的歐陸法院的“科層化”，讓下級法院法官的提名、選調(diào)和考核完全把控于上級法院以致審級異化，
而是突出了其中第三方遴選委員會“薦任”的權(quán)威性，以及法院不接受薦任的背離理由嚴格說明。而對于遴選委員會和附設(shè)專家?guī)斓娜藛T組成，則充分考慮到了它與各國政制密切相關(guān)，涉及法治
、分權(quán)與民主等多重因素，因此在起步階段采取了專門委員和專家委員的簡版構(gòu)成，以最小成本迅速、穩(wěn)妥推進，而不是提出超越階段的目標，照搬移植不少國家之法，更多由下級法院法官充
任以體現(xiàn)對上級法院提名的制衡，抑或一開始就更多選擇非專業(yè)人士。此外，目前上海版遴選委員會的功能定位，只是負責初任法官遴選和懲戒，沒有涉及晉升、調(diào)任和罷免，更沒有擴大到國
外許多國家的司法委員會那樣，涵蓋了法院的戰(zhàn)略規(guī)劃、司法政務(wù)、流程管理、司法預(yù)算、司法統(tǒng)計、司法信息化等行政事務(wù)。
第三，改革進程的適度性和均衡性。上海試點不做不切實際事情，而是在全局整體謀劃的基礎(chǔ)上，尋找階段性目標設(shè)定的最佳結(jié)合點，合理回應(yīng)以往盤根錯節(jié)的利益各方混合博弈的結(jié) 果。無疑
轉(zhuǎn)型中的單一制大國，指向公正與效率、專業(yè)與便民、統(tǒng)一與差異的沖突，要比成熟的司法制度更為突出。西方國家的審判權(quán)運行機制改革主要是狹義的案件管理，而上海的司改試點則廣泛包括了
審判組織、案件管理和審判監(jiān)督的閉合運行。核心是“管理案件的法官與管理法官的法院之間的關(guān)系”，它是中國司法的獨特問題。其實質(zhì)在于，基于憲法將審判權(quán)賦予法院而非法官的授權(quán)，試點中
的法院應(yīng)如何將抽象的審判權(quán)授權(quán)給具體審判組織，這一問題在審判權(quán)運行機制改革中居于樞紐地位。上海試點在力推獨任法官、合議庭辦案責任之時，又把法官業(yè)績考評機制及相應(yīng)的晉升、懲戒
和任免，置于司法職業(yè)化體系中進行均衡化考量。同時，堅決杜絕法院內(nèi)部的層級化所產(chǎn)生的不當行政干預(yù)，但又立足于歐陸法系的法院法官數(shù)量眾多的現(xiàn)實，短期內(nèi)難以徹底消除層級化，所以沒
有過度激進地提出審判組織的“扁平化”，只是層級化的審判管理限于程序事項的審批、審判管理規(guī)范的推行等純粹的行政性事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，試點中的上海司改又進一步讓司法不是絕對被動而是“
適度主動”，因為司法的被動性更多是恪守程序，而不是對司法的價值判斷。畢竟如果案件總量不斷上升、審判人員的整體素質(zhì)難以起色、當事人的訴訟認知和風險承受力又并無變化，那么，僅僅通
過審判管理對現(xiàn)有案件和人員分流，其改革難度之大和效果都會差強人意。所以，上海試點更多借助專業(yè)調(diào)解來分流案件、通過司法職業(yè)化爭取高素質(zhì)法官、融入司法環(huán)境軟實力構(gòu)建等，相當程度
地緩解單項推進司法公開可能導致為規(guī)避壓力和后果所產(chǎn)生的其他問題。
（三）改革試點的部分可復(fù)制經(jīng)驗中央唯一批準了上海司改方案并付諸實施的目的，是為了從“點”上取得經(jīng)驗以推進“面” 的改革。上海樣本整體上具有復(fù)制和推廣意義的經(jīng)驗包括以下方面。
第一，法官分類管理之上的員額配置合理規(guī)劃和嚴格、審慎的入額遴選辦法敲定。正是對上海法院的不同序列人員基數(shù)、職業(yè)保障的水平差異、實際案件承受工作量等多個維度的全面 摸排和精準測算
，才為已無任何先驗可循的整體法官員額控制的總體規(guī)劃，以及不同層級和區(qū)域之間的法院員額配比提供了堅實的基礎(chǔ)。而在員額準入的標準上堅守從嚴擇優(yōu)，以寧缺毋濫規(guī)則遞次增補入額，突出表
現(xiàn)為以制訂法官入額辦法的制度設(shè)計為載體，設(shè)定了法官遴選的準入、禁入和緩入三類，保證了入額后的法官具備較高的素質(zhì)，且只能留守于審判業(yè)務(wù)一線。
第二，為了避免員額制改革可能發(fā)生的負面效應(yīng)，根據(jù)改革不同階段的獨特性選擇采用不同的改革推動進路。改革程序伊始是面向所有審判一線和司法行政人員至少兩次以上懇談或征求意見，目的
是讓受法院改革影響的所有人員充分掌握動向和信息，能夠在完備信息對稱的前提下審慎決策和擇崗；接下來的入額標準設(shè)定也不是“一刀切”，主要以是否已長期在審判業(yè)務(wù)一線為主要指標，針對不
同崗位序列或不同業(yè)務(wù)年限，進一步區(qū)分了不同的遴選入額辦法；又采取人員分類先分類定崗、再逐步到位的方法，以崗位與人員分離的兩步到位的“寸進式”程序設(shè)計予以分類落實，極為有效防止了
人員定崗工作隨時面臨的被推倒重來的潛在隱患。
第三，漸次分批的入額空間預(yù)留和政策過渡期的新舊人員區(qū)別性對待。為了緩解畢其功于一役的入額可能給法院和未入額人員帶來的巨大壓力，以及為未來的改革留下更多空間，同時避免落入司改
導致工作脫節(jié)或人員流失的困局，上海樣本還設(shè)立了五年的政策過渡期，原則上保留原法官、助理法官的法律職務(wù)，逐步擇優(yōu)遴選入額。同時，面向擬新進人員比較徹底地貫徹分類招錄，分類管理
，即新批次招錄的司法行政人員將不得再有機會轉(zhuǎn)任法官助理。
第四，審判權(quán)運行中的審判組織的職能化分工和權(quán)力清單的差異化匹配。上海法院的員額制先行先試改革不可或缺的另一面，即為法官助理與入額法官的職能合理配置，因而科學設(shè)置法官的辦案職
權(quán)，明確與審判輔助人員的職責界限，必然會成為上海改革可復(fù)制的重要經(jīng)驗。它落腳在借助于針對不同主體提供權(quán)力的正面清單，讓承辦案件的法官能夠真正依法獨立行使審判權(quán)，不會受到來自
本院領(lǐng)導或上級法院的任何不當干預(yù)和壓力；這不僅從運行機制上讓法官得以秉持職業(yè)的操守，而且牽連帶動產(chǎn)生了法律裁判文書說理改革、上下審級制約機制改革和法院內(nèi)部流程管理改革等一系
列改革波及效應(yīng)。
第五，獨任法官、合議庭辦案責任制與更為精準的責任追究差別標準。獨任法官、合議庭是上海法院在業(yè)務(wù)部門設(shè)立的基本辦案單元，藉此削減原有三級審批制帶來的辦案行政化弊端。同時，以資
深法官帶領(lǐng)合議庭辦案，在審判流程上匯智匯力及協(xié)同配合，整合了法官個人的司法判斷于審判一體的決策過程。在此基礎(chǔ)上，以權(quán)責對稱為主線，推動了審判責任制改革，即一般性錯案的績效考核
跟蹤，以及嚴重違法違紀和程序存在瑕疵產(chǎn)生重大影響的錯案責任終身追究制，進而又反過來推動了可以退額的員額動態(tài)管理機制。當然，鑒于基層法院的簡易案件審判壓力，以及部分的外地省份
的基層法院人員規(guī)模較小，受案總數(shù)和疑難復(fù)雜案件數(shù)量也相對較少，以獨任法官作為基本辦案單元也更為切合實際。
三、進一步深化司法改革的攻堅難題
上海的司改試點絕不是短期內(nèi)一蹴而就。前一階段上海司改已解決了許多關(guān)系到全盤成敗的問題，同時也遭遇到了不少亟待集中力量攻堅的難題，甚至還有以往在改革力度、深度上難以逾越的限
制。因此，需要進一步分析上海方案執(zhí)行中的克難關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上，方可提出最適宜上海及在一定程度上具有復(fù)制意義的中長期規(guī)劃，乃至是與推進國家治理現(xiàn)代化目標一致的整體持續(xù)性改
革建議。歸納起來，上海進一步深化司法改革的攻堅難題主要包括：
1. 打破了的司法地方化與地方政府治理的關(guān)系有待繼續(xù)理順。對于司法地方保護主義的遏制，除了應(yīng)繼續(xù)朝地方司法機關(guān)在財政、人事上減少對同級權(quán)力系統(tǒng)依賴性的方向?qū)で笸黄浦?，還需
要在現(xiàn)有體制之下設(shè)法促進地方黨委、政府認識到不能片面關(guān)注短期利益，而需著眼于區(qū)域的綜合競爭力，為地方法院提供依法獨立審判的環(huán)境。因此，除了統(tǒng)籌推進時可在地方官員政績考核
中增加改善區(qū)域司法環(huán)境軟實力的衡量標準，以后地方司改的難點在于，進一步探索地方法院的改革舉措及司法標準反過來對區(qū)域司法環(huán)境，乃至區(qū)域發(fā)展軟實力的影響空間。
2. 基于33%員額的存數(shù)定量測算出區(qū)域內(nèi)法官員額的差別配置。法院“四五”改革綱要提 出了員額管理應(yīng)結(jié)合“經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”。接下來的員額配置難點在于，
上海地區(qū)33%員額不是一個恒定比例，上下級和同級法院之間應(yīng)逐步打破編制造成的藩籬，根據(jù)審判實際的“承受工作量”更為合理地配置員額。簡單地說，就是根據(jù)不同法院的案件數(shù)量、案件類
型、繁簡分流、難易程度、交通狀況、隊伍結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、保障條件等因素敲定審判實際的承受工作量，而不是司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)，進行員額配比的大樣本定量分析。
3. 法官助理配置不到位、定位于法無據(jù)和隊伍穩(wěn)定性應(yīng)引起重視。前期上海試點受限于編制法官助理只占26%，沒有實現(xiàn)“一審一助一書”標配，法官助理無法跟蹤全案，只是為數(shù)名法官提供“片
斷”事務(wù)輔助，乃至兼任書記員之職，導致他們相對缺乏審判大局觀，自身的水平提高不快。同時，法官助理試點的“于法無據(jù)”，法定職責的經(jīng)常交叉造成未形成對自己職責的獨立認識，又難以按
量取酬而只能無差別同酬，加上績效評估和職級晉升不太科學，導致法官助理的不確定性和職業(yè)倦怠感逐步增強。
4. 認真應(yīng)對員額分流之后的骨干流失和讓“沉淀人員”平穩(wěn)過渡。上海司法人員在體制外另擇高薪法律職業(yè)的替代性較強，試點以來流失的法院中堅力量已環(huán)比明顯增多，且情況還在加劇。同時，
而上海首次從律師和學者選任法官未實際達到預(yù)設(shè)目標，除了薪酬倒掛，客觀上缺乏前期的職業(yè)同質(zhì)化訓練也導致了“畏難”。另外員額制分流后，不少年齡較大、資格較老而學歷又較低法官降為
法官助理，同時還有沉淀到行政崗位的“閑置人員”，需要建立起平穩(wěn)過渡機制，盡力降低他們的負面情緒可能會對改革帶來的沖擊。
5. 遴選委員會功能局限及遴選委員會的構(gòu)成和運作機制有待優(yōu)化。法官遴選交由上級法院會產(chǎn)生審級異化，而交給權(quán)力機構(gòu)或司法行政部門，又可能難以實現(xiàn)審判獨立。所以，設(shè)立相對獨立、
多方參與乃至以競爭方式組成的第三方委員會，專司薦任法官，已逐步為越來越多的國家所接受。不過，上海司改試點成立的遴選委員會的最大短板在于，在功能上只涉及初任法官的遴選和懲戒，
缺少作為法院長遠規(guī)劃的智庫和進行司法預(yù)算第三方評估等更多角色的擔當; 而在構(gòu)成上則基本以頂層設(shè)計部門的代表或?qū)＜覟橹鳎鄙俑嘞录壏ㄔ汉头欠纱淼膮⑴c; 此外，員額改革之初遴選
的差額競爭又略顯保守，隨著員額遴選的常態(tài)化需要加強力度。
6. 放權(quán)后的司法責任制尚未配之以司法運行荷載的既定約束條件。誠然，上海試點的司改 并未把司法責任停留于抽象化表面，而是充分考慮到了司法本身就具有的“可錯性”，比如，審級和再審制
度的設(shè)立本身就為了糾錯。因此，上海前期的階段性改革所設(shè)定的責任承擔規(guī)則要點在于，除非違法或犯罪導致錯案才予以追究，基于正常的理性不足和認知偏差導致的錯誤，絕大多數(shù)實行“責
任豁免”，只列入績效考核。但是，放權(quán)后的司法責任制除了要理順錯綜復(fù)雜的獨任法官、合議庭、審委會等之間的權(quán)限劃分和責任范圍，還應(yīng)以司法運行既定的荷載為切入點，配套構(gòu)建起比較
立體化的司法過錯責任追究的相應(yīng)制度和機制。
7. 人財物“省內(nèi)統(tǒng)管”的深度、廣度和可操作性都有待大力完善。上海試點在改革法院人 財物的省內(nèi)統(tǒng)管上，基本的定位是堅持省級黨委領(lǐng)導，改政府主導為法院主導，以及等待借助于修憲、修
法得以釋放省級人大的更多功能。當前的難題是進一步理順省內(nèi)統(tǒng)管的人事提名機制和推動省級司法預(yù)算的獨立。對于前者，上海提出了“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級任免”，但若不限制人事統(tǒng)管的
范圍，很難具有可復(fù)制性；對于后者，一旦列入司改試點的事項后，到底該預(yù)算是單列還是依附政府，審批機關(guān)又能否削減提交的司法預(yù)算，需要未雨綢繆。
8. 進一步推動司法轄區(qū)與行政區(qū)域的分離仍有很大的改革空間。上海在探索司法與行政的 “轄區(qū)適當分離”，取得了樣板意義成果。上海以其獨特性原本就有兩區(qū)分離的歷史，不僅擁有海事、鐵路
法院專屬管轄經(jīng)驗，近年來又建立過世博會、自貿(mào)區(qū)法庭，這一輪試點又延展設(shè)立了第三中級人民法院即知識產(chǎn)權(quán)法院和把鐵路運輸兩級法院屬地化。下一步可否報批后，根據(jù)案件實際工作量與
審判資源的優(yōu)化合理配置，探索提出更為科學合理的“兩區(qū)大格式化”方案。當然，方案設(shè)計涉及人事任免機構(gòu)與管轄區(qū)域的關(guān)系，抑或只能在省級統(tǒng)管實現(xiàn)后才可推行。
9. 改革試點未涉及刑罰執(zhí)行權(quán)和民事行政執(zhí)行實施權(quán)體制變動?！皥?zhí)行難”是嚴重影響司法權(quán)威的頑疾。目前，刑罰執(zhí)法權(quán)由法院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)分別行使，極不利于對刑罰執(zhí)行的統(tǒng)一
管理和監(jiān)督，也不利于司法機關(guān)在刑事訴訟中分工負責、各司其職的職能發(fā)揮，同時也造成刑罰執(zhí)行成本不必要的增加。同時，修訂后的民訴法已明確區(qū)分了執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)。其中的執(zhí)
行實施權(quán)作為司法行政職權(quán)，與裁判權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力。兩種權(quán)力的行使具有不同的特點和規(guī)律，然而法院的執(zhí)行實踐混同了兩種權(quán)力，已很大程度上影響了司法執(zhí)行工作的效能，亟待進
一步澄清。
10. 改革發(fā)展應(yīng)與法治跟進相結(jié)合而不能因“違法改革”遭詬病。新一輪司改提出了“重大改革于法有據(jù)”的原則，它要求改革過程里：需修法的先修法，先立再改；需解釋法律來解決的，先釋后改；
需廢止法律的堅決廢止，先廢后改；對確需突破現(xiàn)行法律的改革試點，而先行取得“立法授權(quán)”?？陀^而言，“貨真價實”貫徹中央改革意圖的上海試點，在改革的法治邊界上極為審慎，基本上沒有
招致僭越立法權(quán)和挑戰(zhàn)法律權(quán)威的批評，相當程度上避免了“違法改革”問題。但是，下一階段司法改革到底如何在尋找框架內(nèi)的合法性與改革的試水性之間最大公約數(shù)，并能夠得以繼續(xù)在技術(shù)層
面上體現(xiàn)出來，則仍是深水區(qū)體制改革面臨的巨大挑戰(zhàn)。
四、下一步優(yōu)化改革的要點
當下中國的司法體制改革本身不是目的，而是實現(xiàn)公正高效權(quán)威司法的路徑，所以，地方改革試點不是只完成中央布置的任務(wù)，而是需開拓性的攻堅克難，為中央“謀局”奠定堅實基 礎(chǔ)。與之
相應(yīng)，當下所有地方司改試點應(yīng)強調(diào)域情之上的頂層設(shè)計性，同樣又不可偏廢“摸著 石頭過河”。它不僅是基于地方差異的優(yōu)先關(guān)注之需，也是孕育可復(fù)制性的改革關(guān)鍵議題。逐一針對前面的攻
堅難題，下一步優(yōu)化改革的要點包括：
1. 擴大地方法院改革對提升區(qū)域發(fā)展軟實力的影響。關(guān)鍵在于，改革在反對司法地方保護 主義同時，若將地方法院的司改著眼于進一步改善區(qū)域司法環(huán)境，那么也應(yīng)讓地方法院在不違背上位法
和中央統(tǒng)一部署的前提下，能夠結(jié)合地方實際推出更適宜的改革舉措。即使這可能會出現(xiàn)對同一問題衡量尺度的區(qū)別，抑或出現(xiàn)操作程序判斷的差異，但只要區(qū)別和差異是公開的，反而能供應(yīng)更
多理性選擇，以及倒過來促進地方政府治理水平的提升。
2. 科學計算試點區(qū)域內(nèi)不同法院的員額適配數(shù)量?？梢愿鶕?jù)地域分布選擇基礎(chǔ)設(shè)施、審判業(yè)務(wù)等較好的基層法院，尤其是相同地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、轄區(qū)面積和人口密度、交通狀況、案件數(shù)
量等因素相當?shù)姆ㄔ海呀鼛啄瓴煌愋桶讣姆ü倌耆司Y(jié)案數(shù)與整體司法統(tǒng)計情況對照，甄選適當?shù)膶徟泄ぷ髁繛榉ü倌耆司Y(jié)案數(shù)的初步基準。同時結(jié)合一年正常工作日，扣去法官培訓、
休假、會議等時間后，除以剛才的初步法官人均結(jié)案數(shù)，得出不同案件結(jié)案的實際天數(shù)。之后進行校偏確定當?shù)胤ü倌耆司Y(jié)案合理數(shù)，以此才能更為合理計算出該法院的法官員額適配數(shù)量。
3. 建起法官入額更為公平的機遇和更為順暢的通道。以后的法官入額選拔應(yīng)關(guān)注兩個現(xiàn)實： 法官群體處于新陳代謝關(guān)鍵期，陸續(xù)進入法院尤其基層法院的年輕法官已成辦案主力。畢竟處于審判
管理崗位者投入審判一線的時間比較有限，所以至少副院長、庭長、副庭長并不必然成為入額法官，而應(yīng)接受公開選拔和定期辦案考核。同時，既遵守法官淘汰制的五年一遴選，又設(shè)置法官退休
調(diào)出的臨時補選，給予優(yōu)秀司法人員隨機補額的機會。
4. 法官助理配比更合理、事務(wù)獨立處分和專業(yè)培養(yǎng)。不能脫離本院人數(shù)和審判任務(wù)的實際 而將法官助理的職數(shù)絕對化，宜結(jié)合不同訴訟程序、審判崗位和審判任務(wù)，差別性配備不同數(shù)量的法官
助理。比如，根據(jù)工作的實際需要，需為合議庭配置法官助理，而對獨任法官可以不配。在此基礎(chǔ)上，逐步讓法官助理的職數(shù)穩(wěn)定在法院總?cè)藬?shù)16%—20%的比例，而且借助于推動《法官法》
、《法院組織法》的修訂，明確法官助理是作為入額法官的主要來源，讓其職業(yè)前景更為明朗；同時，賦予法官助理對凡不需要法官裁斷、決定事項的獨立處分權(quán)，倒逼促使其不能只滿足于崗
位的表面分工，缺少實質(zhì)的高效合作，使法官被迫擔負起部分法官助理職責，讓提高效率的改革初衷折損。當然，目前部分法官助理的業(yè)務(wù)水平、調(diào)解能力差，又對在審判過程中的定位認知差
度大，需進一步接受專業(yè)化培養(yǎng)。
5. 法官“節(jié)流”與“開源”并重及推動大部制改革。除了為法院在職人員提供更好的職業(yè)保障以“節(jié)流”，流失補缺的另一面是“開源”。當然，體制內(nèi)外薪酬倒掛的緩解難度較大，不過可以加強職業(yè)共同
體的“同質(zhì)化”建設(shè)。目前，中國體制外的法官培育機制相對不少國家（地區(qū)）“兩年中間研修”的規(guī)范性、規(guī)模性和開放性差距甚遠，可以讓更多學者、律師暫先保留原身份，接受預(yù)備法官、候補
法官、助理法官、試署法官、陪席法官的歷練、遴選及進入“法官候選人名冊”。另外，“沉淀人員”宜在非審判部門暫行過渡，但中長遠應(yīng)走向 “大部制”，歸并成立一個“法律事務(wù)局”，由一名不入額
的副院長分管，下設(shè)若干司法行政處科室。
6. 擴大法官遴選委員會功能及讓結(jié)構(gòu)和運行更合理。遴選委員會的設(shè)立利于彰顯司法民主 和確保審判獨立，世界銀行和部分國際組織已將之列為衡量一國法治水準的評估指標?；谠撐瘑T會的專
業(yè)化、透明性和權(quán)威性，下一步可以把功能適度放大，探索納入法官晉升和調(diào)任的推薦任命，以及以“智囊”或“智庫”角色更多參與法院的規(guī)劃和對“司法預(yù)算”作第三方評估。同時，讓下級法院代表
和非法律社會公正人士進入擴容后的委員會成員庫。此外，又在推薦任命比例敲定設(shè)置必要門檻，進一步加大差額競爭難度，提高法官入額的嚴肅性和權(quán)威性。
7. 設(shè)立“三個防范機制”以防止放權(quán)后法官權(quán)力濫用。前期上海試點的審判權(quán)運作機制改革，最大亮點在“放”，而于指向?qū)徟斜O(jiān)督的“收”上，仍有較大提升空間。從法官的微觀個體上，需要繼續(xù)加強
裁判文書說理改革，包括不援引指導性案例的背離說明、強調(diào)充分說理的透徹性、少數(shù)人意見載入判決書等；從中觀層面上，則需要堅持“專業(yè)法官會議”這一參謀機構(gòu)的設(shè)立，不宜以“新的行政化”
為由而取消，一般而言，可以由審判長決定是否提交，若提交后參謀機構(gòu)已作出決議，合議庭不采納的，建議在內(nèi)卷中給予充分說明，或者直接提交審委會討論；而從法院的整體層面上，省級法
院的遴選（懲戒）委員會辦公室完全可以把案件管理辦公室、紀檢部門的全部或部分職能歸并。
8. 省內(nèi)統(tǒng)管的人事提名范圍限制和司法預(yù)算的獨立。司法為中央事權(quán)，省內(nèi)統(tǒng)管應(yīng)是向中央統(tǒng)管的過渡，是為避免省以下同級黨政干預(yù)，不是混同地稅、國土行政機關(guān)的“省內(nèi)直管”， 建起省級垂直
干預(yù)體制。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)目前司改導致了法官與黨政職務(wù)任免已存在兩套體系，省內(nèi)統(tǒng)管的統(tǒng)一提名和黨委審批的權(quán)限劃分宜作進一步澄清。省級黨委的提名和審批權(quán)，至多限于省內(nèi)各級法院
的院級領(lǐng)導；省級法院黨組則負責法院其他中層和所有法官的提名和審批。同時，逐步推動司法預(yù)算獨立，讓固定比例的法院預(yù)算得以獨立而非依附政府，只能由權(quán)力機關(guān)決定而不受行政隨意削減。
9. 基于省內(nèi)統(tǒng)管的實現(xiàn)探索行政與司法轄區(qū)格式化。從2007年起推動全國法檢“兩長”大 規(guī)模異地交流任職，區(qū)別解放之初最高法院“六大區(qū)分院”此次新設(shè)的巡回法庭，以及上海前期司改試點的三中
院和知識產(chǎn)權(quán)法院、自貿(mào)區(qū)法庭的新設(shè)、鐵路中院的提級擴容，目標都在于讓司法權(quán)力逐步擺脫地方束縛，加大中央和省級統(tǒng)一配置司法權(quán)的分量。當此輪司改真正徹底實現(xiàn)了人財物“省內(nèi)統(tǒng)管”后，
就為進一步探索司法與行政轄區(qū)的分離提供了堅實基礎(chǔ)。法院可以格式化現(xiàn)有的司法轄區(qū)，按照經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口、交通、地理位置、區(qū)域面積、案件數(shù)量等情況，科學合理設(shè)立中級和基層法院
，不受行政區(qū)域的限制。這不僅已有目前類似上海的直轄市、海事和知產(chǎn)等專屬法院的前例，而且還有美、英、法、德、泰國、巴西和中國臺灣地區(qū)按“司法區(qū)”而不是“行政區(qū)劃”設(shè)置法院的經(jīng)驗，可資借鑒。
10. 刑罰執(zhí)行權(quán)和民行執(zhí)行實施權(quán)改歸司法行政部門。一方面，刑罰的執(zhí)行，宜統(tǒng)一由司法行政機關(guān)負責。除了刑罰作為同一性質(zhì)的工作歸由一個機關(guān)管轄成本較低外，也符合國際上刑罰執(zhí)行大多由
獨立于偵查、起訴、審判以外的專門機構(gòu)負責的通例，更何況，目前各級法院每年判處的犯罪分子中，絕大多數(shù)的刑罰都是由司法行政機關(guān)主管的監(jiān)獄負責執(zhí)行。另一方面，剝離民事行政案件的執(zhí)行
實施權(quán)，改由司法行政部門行使。從制度安排的形式合理性和理論上的正當性來看，法院的民事行政執(zhí)行體制存在一定的角色沖突，從法院分離出來是比較理想的。這樣，可以避免由法院自己執(zhí)行、
自己裁判的尷尬，而且事實上
部門法院也是將執(zhí)行機構(gòu)分列成兩個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，分司執(zhí)行裁判和實施，亦可佐證執(zhí)行實施權(quán)剝離的必要性。
11. 在中央統(tǒng)一部署下配合推動司法改革成果法律化。作為這一輪體制化司改的依據(jù)，從十 八大全會報告提出進一步深化司法體制改革、三中全會把司改列為全面深化改革重點，到中央深改小組連續(xù)
發(fā)布的“深化司改意見和分工方案”、“司改試點框架意見”、“上海試點方案”和“設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院方案”，從定性上仍是黨的決策文件或臨時性機構(gòu)文件，仍有待權(quán)力機構(gòu)授權(quán)或追認作出“認可”決定。接
下來，改革涉及的員額法官任免、法院人員編制、人事提到省級統(tǒng)管、經(jīng)費納入省級和國家預(yù)算、建立與行政區(qū)劃相分離的司法轄區(qū)等一系列要點，待走向成熟后還必然涉及《法院組織法》、《法官
法》等基本法律的重大修改。同時又值得關(guān)注的是，改革硬幣的另一面風險依舊很大，許多方案要拭目以待運行很長時間后才能印證，所以司法改革成果法律化步履維艱。
五、結(jié)語
無疑，目前包括上海先期試點在內(nèi)的中國司法體制改革，伊始就是一項完全區(qū)別于以往“小修小補”的長期、浩大而艱巨的大規(guī)模系統(tǒng)工程，從根本上決定了對其規(guī)劃和評估都應(yīng)立足于全局視野。整體
而言，面對第一個司法改革試點“上海樣本”，已取得了階段性成果，也遭遇到了攻堅難題。無論從中央到地方，都迫切需要立足于上海的地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，以及借助于國內(nèi)外以往和最新觀點和
成果，對之予以全面、詳細和準確的評估。在此基礎(chǔ)上，才能針對作為改革亮點和難點的地方治理融入效應(yīng)、法官員額制、初任法官的選任、遴選委員會運行、司法責任制、人財物省內(nèi)統(tǒng)管體制、推
動司法預(yù)算獨立和“兩區(qū)”適當分離等改革的關(guān)鍵點，進行切合實際的貢獻度和難點分析，提供出下一階段上海乃至全國把司改推向深入的關(guān)鍵議題和優(yōu)先順位，尤其是讓日趨走向成熟的上海樣本在改
革思路、推進模式和運行機制上具有更強的可復(fù)制和推廣意義。
原文刊載于《中國社會科學評價》2016年第1期